2013年12月31日，國家發展和改革委員會等五部委聯合印發了《農村飲水安全工程建設管理辦法》（發改農經[2013]2673號，以下簡稱《辦法》），原《農村飲水安全項目建設管理辦法》（發改投資[2007]1752號）同時廢止。

“不夠解渴，具體的措施還可以更詳盡些，更具操作性。”面對新版本的《辦法》，中國水利水電科學研究院水利所副所長楊繼富說。自2005年以來，這位56歲的農村水利研究者為調研農村飲水安全及人居水環境情況，跑遍了湖北、安徽、廣東、山東、河南、河北、天津、內蒙古等地。

“對于農村老百姓來說，第一是吃，第二是喝，飲水安全的重要性不言而喻。‘十二五’目標實現后，重心就應該是升級改造、配套完善，探尋可持續管理模式。” 楊繼富說。

從“飲水解困”到“飲水安全”的政策過渡，從2004年農村集中供水工程受益人口占農村總人口的38%提升到2010年底的58%，中央及地方政府為保障農村地區居民的飲水安全所做的努力可見一斑。

然而，不可忽視的是，農村飲水安全工程存在“重建設、輕管理，重投入、輕體制，有機器、無機制”的弊病，這些頑疾無疑使國家民生工程的實施效果打了折扣。

形勢逼人

“2001年，沈丘縣就打了第一座深水井，深度有600米。”“淮海衛士”霍岱珊回憶道。從上世紀90年代起，他的家鄉河南省沈丘縣便一直處在污水的包圍中。

作為淮河最大支系，沙潁河留給霍岱珊無數美好的回憶。然而，從十多年前開始，隨著沿河兩岸工廠的建立及污水超標排放的加劇，沙潁河及周邊流域成了“癌癥村”的聚集地。

由于農業灌溉、水網滲透等原因，地表被污染的河水通過干渠、支渠、毛渠等經絡，滲入土地，流入村莊，灌注到坑塘內，直至影響農村的飲用水源。

“吃過這種水后，很多村莊出現了怪病，癌癥高發，連河里的魚都畸形了。” 霍岱珊說。

走遍淮河流域20多個縣，直覺告訴霍岱珊，“癌癥村”與水污染有著必然聯系。但由于缺乏系統科學的數據分析，他苦于沒有證據：“凡是劣五類水長期滯留的地方，就可能有癌癥村。照這辦法找，一找一個準。”

多年后，他的感官判斷得到了國家專家組的證實。

2013年6月，中國疾病預防控制中心等機構歷時8年研究，制作出版《淮河流域水環境與消化道腫瘤死亡圖集》，首次證實了癌癥高發與水污染的直接關系。

水污染問題早已引起高層重視，并多次啟動了淮河治理，使水質得到了一定的改善，但水污染造成的遺禍卻深入骨髓。

中國疾控中心原副主任楊功煥接受媒體采訪時曾說，淮河流域癌癥發病率回歸正常，至少還需10年。

事實上，除我國人口最密集的淮河流域外，其他地區的農村飲水安全也面臨重重考驗。“寧給一升米，不給半碗水”，“一遍枯，兩遍黃，三遍見閻王”等民間俗語，都在揭示長久以來農村部分地區取水困難、有害礦物成分高、水污染嚴重等問題。

跑步前進

“根據世界衛生組織統計，在發展中國家，80%的疾病是由于飲水不安全和惡劣衛生條件造成的。我國以前叫農村‘飲水解困’，2005年才開始叫‘飲水安全’。” 楊繼富介紹說。

面對日益加劇的農村飲水安全問題，2005年以來，國家投入巨資在全國范圍內實施了農村飲水安全工程，著手解決農村人口飲用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水和血吸蟲病區、微生物超標等水質不達標的問題。

2004年，楊繼富所在的中國水科院參與了由水利部、原衛生部牽頭的全國農村飲水安全現狀調查。“這是第一次‘摸家底’。”評估結果顯示，到2004年底，全國農村飲水不安全人口3.23億人，占當時農村總人口數9.43億的34%。農村集中供水人口3.6億，分散供水人口5.8億。

“當時，原則上沒有將已鋪設自來水的人口算入農村飲水不安全范圍。”對于2004年統計數字的精準度，楊繼富并不諱言。

這一觀點，得到了多位專家的認同。實際上，到2004年底，全國農村分散供水人口普遍存在飲水安全問題。而已經實現集中供水的人口，由于絕大部分沒有水質凈化措施，同樣存在不同程度的飲水安全問題。

梳理歷年政策不難發現，針對隱憂，國家規劃在逐漸修正，對納入需解決飲水安全問題的人口也在逐步追加。

2004年，水利部等部門編制了《2005-2006年農村飲水安全應急工程規劃》，規劃在兩年內解決2120萬農村人口的飲水安全問題。2006年8月，國務院常務會議審議通過的《全國農村飲水安全工程“十一五”規劃》，將2120萬人口范圍擴大至1.6億。

楊繼富告訴《民生周刊》記者，從2005年到2010年，已累計解決了2.21億農村居民的飲水安全問題。其中，“十一五”期間新建集中供水工程22.1萬處，新建分散供水工程66.1萬處。

2012年3月，國務院常務水利審議通過的《全國農村飲水安全工程“十二五”規劃》提出，“十二五”期間，將全面解決2.98億農村人口和11.4萬所農村學校的飲水安全問題，使全國農村集中式供水人口比例提高到80%。

后續問題凸顯

“不是說一個工程建了，就合格了。”在看到成績的同時，楊繼富等多位專家也直言在調研中發現的困難和問題。

資料顯示，到2010年底，全國農村集中供水達52萬處。由于大部分農村供水工程規模小、供水成本高、水價不到位、專業管理人員缺乏，難以建立良性運行機制，難于實現持續、有效、信息化的管理。

“其中，單村供水工程管理是最要不得的。對村管的情況，我一點信心都沒有，出了問題，連個責任主體都找不到。”令楊繼富印象深刻的是，許多農村小規模供水工程只有一個人負責開關水泵，而配套設施、檢測儀器、人員等全部缺位。

與此同時，水源保護難度加大、各地水質安全保障能力普遍較低，也成為阻礙農村飲水安全工程難以持續運行的主因。

“老百姓沒有這樣的意識，他們看著水干凈就覺得安全，但我們每天都在擔心啊。”淮河流域一位安徽籍鎮長對《民生周刊》記者表示。

據他介紹，該鎮共有三萬七千余人，分布在鎮中心及9個行政村中。鎮里共有兩個供水廠，其中一個供給鎮中心四千余居民，另外一個水廠給兩個半行政村供水，而其余七個半行政村仍然依靠地表水、深井等取水。“水廠的基層技術都不好，只是簡單地沉淀，談不上消不消毒，就輸出了。”

而在霍岱珊所在的沈丘縣，部分農村飲水安全工程的運轉情況也不樂觀。2005年，在中央及河南省財政資金的支持下，當地水利部門在該縣全境打了47眼深水井。

“這47眼井基本失敗了，水里氟超標嚴重。大概運行了3個月到半年就發現了水質問題，儲存一天就變了顏色。” 霍岱珊說。

此外， 2010年3月國家審計署的一份公開報告--《103個縣農村飲水安全工作審計調查結果》顯示，審計調查的103個縣中，有83個縣不同程度地存在地方政府配套資金不到位的問題。2006年至2008年，上述83個縣計劃配套9.79億元，實際到位資金5.46億元，未到位資金4.33億元，到位率為56%。

被抽查的6907處集中式飲水安全工程中，僅衛生部門2008年對其中22%的工程進行過水質檢測，很多集中式飲水安全工程運行以來從未進行過水質檢測。

而審計抽查的1181處農村飲水工程均未落實所有權，導致工程所有者不明確，權益維護受到影響，工程運營前景堪憂。

“三分建，七分管”

2014年伊始，水利部部長陳雷指出，2013年解決了6343萬農村人口的飲水安全問題，“2014年將繼續解決6000萬農村人口飲水安全問題。”

在農村飲水安全工程建設“大跨越”的當下，政府和學界越來越多地達成共識。如果忽視農村飲水安全工程管理體制、運行機制的建設，這項工程將難以持續，業內早已有“三分在建，七分在管”的行業共識。

對比發改投資[2007]1752號和新的發改農經[2013]2673號文件，中國農業科學院農業自然資源與農業區劃研究所研究員姜文來發現了其中的一些變化。

在他看來，新文件更主要的亮點是明確了在飲水安全方面中央和地方政府的責任，提出農村飲水安全保障實行地方首長負責制度，地方政府對農村飲水安全負總責任。

《民生周刊》記者注意到，在新《辦法》中，各項規定似乎更加詳實，如關于建后管理的闡述，5年間從80余字變成了五大項共千余字。

楊繼富認為，新《辦法》并沒有配套的措施細則，如總則中提到“污染者付費、破壞者恢復”的原則，在實踐中必然面臨具體規范缺失的壓力。

“以后的工作重點是要探尋可持續管理模式，要規范化管理。對目前的工程升級改造，對待建的工程，應該統籌規劃，分步實施。” 楊繼富建議。

2011年至2013年，受水利部農水司委托，楊繼富帶隊對安徽、湖北、遼寧等地的農村飲水安全項目進行飛行檢查，發現了部分地方政府的創新做法，一些地區早已踐行了新《辦法》中提及的“在不改變工程基本用途的前提下，農村飲水安全工程可實行所有權和經營權分離”等。

安徽省定遠縣吸收社會資金入股，建立了縣農村供水管理總站控股下的民營自主經營模式；湖北省潛江市確定產權歸全體受益群眾集體所有，而水廠的經營權、管理權對外拍賣，實行民營化經營。

“這些模式都可以靈活運用，效果不錯。在縣級水務局下成立供水公司，只要政府抓住對水質的監督權就可以。” 楊繼富說。

采訪最后，楊繼富提醒：“實際上，農村水利工作除了供水，還有排水工程等。在一個水循環的系統內，供水、排水相互聯系，排水也影響著水源的質量。這是我們應該提前準備的，不能再滯后了。”