努力探索從制度上保障生態紅線 環境總體規劃引領大連未來環保之路 ——專訪市環保局黨組書記、局長董偉

    3月28日“推進新型城鎮化研討會暨大連城市環境總體規劃編制大綱專家論證會”在我市舉行。全國人大環資委副主任委員孟偉院士、中國科學院傅伯杰院士等9位專家組成專家組對《大連市環境總體規劃（2012-2020年）》修編大綱（以下簡稱《規劃大綱》）進行了論證。專家組審閱了相關資料，聽取了匯報，經認真討論和評議，專家組一致同意該《規劃大綱》通過評審，可作為大連市環境總體規劃編制的基礎性文件，并提出了意見和建議。

    據了解，近年來，隨著我市工業化、城鎮化進程加快，作為支撐城市發展的最基本要素條件，資源和環境逐漸成為制約我市未來可持續發展的瓶頸因素。為適應新形勢、新階段、新起點的要求，破解環保工作中的難題，謀求在宏觀上實現經濟社會與環境保護協調發展，我市于2008年在全國率先開展了城市環境總體規劃編制工作，多年來不斷持續改進，日臻完善。2013年12月《總規大綱》通過了市政府常務會審議，成為全國第一個經市政府通過的規劃綱要，在全國具有引導和帶動作用。

    這次全國專家審議的《總規大綱》與以前的總體規劃有什么不同？依據《總規大綱》編制的總體規劃將如何引領未來大連的環保之路呢？本報記者專訪了編制環境保護總體規劃的倡導者，大連市環保局黨組書記、局長董偉。

    一、《總規大綱》編制高屋建瓴、立意深遠

    城市環境總體規劃是城市人民政府以當地資源環境承載力為基礎，以尊重自然、順應自然、保護自然為準則，以可持續發展為目標，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，統籌優化城市經濟社會發展空間布局，確保經濟繁榮、生態良好、人民幸福而做出的戰略部署。

    董偉表示，編制城市環境總體規劃是適應環境保護新形勢的需要。習近平總書記在中共中央政治局第六次集體學習時強調，堅持節約資源和保護環境基本國策并在十八屆三中全會公報中提出用制度保護生態環境，劃定生態保護紅線；2011年12月時任國務院副總理的李克強同志在第七次環保大會上強調，應當把環境容量和資源承載力作為發展的基本前提；《國務院關于印發國家環境保護“十二五”規劃的通知》（國發〔2011〕42號）和《國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知》（國發〔2013〕37號）分別要求探索編制城市環境總體規劃和研究開展城市環境總體規劃試點工作。 環境保護和生態建設工作是一個復雜的、長期的系統工程，只有長遠的、創造性的思路謀劃環保工作，使之與城市規劃建設、社會經濟發展同步落實，才能有效克服環境保護工作的無序性、盲目性和隨機性。因此，科學編制我市環境保護和生態建設總體規劃，勾勒大連未來城市發展的宏偉藍圖，把它作為今后大連市環境保護和生態建設指導性、綱領性文件，并持續不懈地抓好落實顯得尤為重要。 

    二、大連環境總體規劃先行先試，日臻完善

    董偉介紹說，2008年，在市委、市政府領導下，我市在全國率先開展了城市環境總體規劃編制工作，組織相關領域的專家歷時近兩年，編制完成《大連市環境保護總體規劃（2008-2020）》（以下簡稱《規劃》），于2009年通過專家評審后組織實施。《規劃》作為環境保護和生態建設的指導性、綱領性文件，將環境保護的思想融入到城市發展的大戰略中，有效提升了環境保護工作的地位。為及時評估《規劃》實施成效，確保規劃措施得到有效落實，按期保質實現規劃目標指標，市環境保護局每年組織對《規劃》的實施情況進行評估，以此作為部署下一年度環境保護工作和制定重點任務的依據。2009年以來，在《規劃》的指導下，大連市系統地完成了污染減排各項任務，完成500余家企業的清潔生產審核，全面系統地進行大氣脫硫脫硝設施建設。實施藍天工程，拆爐并網、機動車尾氣檢測線建設、淘汰黃標車等各項工作穩步推進。完成飲用水水源保護區勘界立標，集中式生活飲用水源地水質良好，近岸海域海水質量符合國家相應功能區標準。順利通過國家環保模范城復核。2013年大連市環境空氣達標天數為290天，占全年天數的79.5%，空氣綜合指數在74個重點城市中排名第16位，位居北方城市前列。

    2012年我市被環境保護部列為城市環境總體規劃編制試點城市，按照環境保護部印發的《關于開展城市環境總體規劃編制試點工作的通知》（環辦函〔2012〕1088號）和《關于印發<城市環境總體規劃編制試點工作規程>的通知》（環辦函〔2013〕449號）等文件要求，為進一步提高規劃編制的戰略性、科學性、系統性，大連市集聚各方力量，組織規劃編制組重新對《規劃》戰略定位、基本框架結構、主要內容、指標體系等方面進行了研判，認為迫切需要對《規劃》進行修編，以修編環境總體規劃為契機，構建多規融合平臺、績效考核平臺、政策協調平臺和環境管理平臺，為適應環境保護的新形勢和滿足建設富庶美麗文明現代化國際城市的新需求提供環境戰略保障。2013年11月完成了《總規大綱》的修編。

    三、修編后的《總規大綱》全面系統科學、特點鮮明 

    董偉表示，我市修編后的《總規大綱》不僅全面系統科學，而且具有鮮明的特點。具體來說，一是戰略思路更加全面、系統、科學。修編后的《總規大綱》戰略思路可概括為“一個原則、兩個重點、三個形態、四個空間、五個堅持、六大目標”，全面把握人口、資源、環境相均衡，經濟、社會、生態效益相統一的原則，重點推進科學管理和控制未來的開發強度，構建并優化空間格局、管控結構，堅持以人為本、集約高效、綠色低碳、城鄉統籌、制度創新的發展與保護理念，借助穩定的產業經濟基礎、優良的濱海環境優勢和先進的生態文明理念，把大連市建設成天藍、山青、水凈、健康的現代化國際城市。修編后總規的戰略思路更加全面、系統、科學的詮釋大連市未來環境保護工作的發展方向。同時，大連市編制和實施環境總體規劃的經驗，也充分體現了作為推進新型城鎮化的樣板城市，在全國開展環境總體規劃試點工作中的導向作用。

    二是實現“多規協調”。修編后的《總規大綱》充分融合國民經濟與社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、主體功能區劃以及其他部門編制的發展規劃和專項規劃的環境保護相關內容。“多規協調”有利于科學謀劃、指導和優化城市格局、產業布局，保障生態安全，拓展城市發展空間。以環境總體規劃作為環境決策參與政府社會經濟發展決策的切入點，通過建立協同的目標方向；建立功能互補、作用明確的規劃建關系；建立彼此呼應、公平正義的工作程序；建立共享互通的技術方法體系；建立銜接互認的主體內容框架；建立統一的基礎數據、指標規范信息平臺。

    三是基礎研究更加深入。修編后的《總規大綱》在延續原規劃注重環境基礎信息的評估、預測，強調總量控制等特點基礎上，系統盤點了大連市30年的環境質量狀況，污染物排放情況，生態保護現狀和環境風險狀況，以歷史變化趨勢作為工作亮點，加強對環境質量狀況歷史性分析，摸清底數，分析反映大連市環境狀況并總結城市環境問題產生的自然和人為原因，提出存在的問題，以其作為后期規劃工作的重點。此外，在原規劃對環境承載力（環境容量）、水資源承載力和城市發展生態適宜空間系統地研究基礎上，結合未來城市社會經濟發展情景，分析城市適宜的人口、經濟發展的資源需求，增加了對城市生態敏感性、海岸帶及近岸海域生態脆弱性分析，以及城市土地、能源、生態等資源的承載條件、海洋資源開發能力等方面的評估。并運用GIS系統，從空間角度直觀、科學、全面地展示大連市的環境及自然資源、生態等方面的承載能力，這是引導城市發展模式、優化城市產業結構、構建城市空間布局的最基本的理論依據。

    四是空間可控性增強。“制定一個環境質量目標，劃定兩條保護紅線”是修編后《總規大綱》的核心。一個環境質量目標即是以主體功能區規劃為基礎，確定城市綜合環境功能區劃，將大連市劃分為自然生態保育區、生態功能保留區、食品環境安全保障區、宜居環境維護區四類綜合環境功能區和十二個亞區，并分區分類分級提出環境質量管控要求，在空間上細化了環境質量目標和城市環境發展方向。兩條保護紅線即是以城市生態系統空間分布為基礎，在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區劃定生態保護紅線，為區域“一條南北綠色中脊，多個山海開放廊道”的生態安全格局提供基礎性保障；同時，根據大連的產業特點，在詳細調查大連市環境風險源分布及敏感目標分布的基礎上，對大連進行綜合環境風險分區，并提出環境風險區域紅線，對區域內企業進行嚴格環境管控，并限制區域內的人口數量。保障人居環境安全。將大連環境風險概率降到最低。紅線區面積占大連的面積比例10.3%，形成了一套相對完善、可操作性強的生態紅線劃分、測定與評估方法，同時，努力探索從制度上保障生態紅線，制定了環境準入制度、污染排放標準、總量分配、環境質量考核等規定，完善和規范生態紅線管理制度支撐體系，這在城市尺度上在國內走在前列。
 

努力探索從制度上保障生態紅線

環境總體規劃引領大連未來環保之路

——專訪市環保局黨組書記、局長董偉

本報記者巴家偉 王旅東