“近幾年，很多重大項目都經歷了‘政府拍板——民眾抗議——項目擱淺’的反應模式，不僅浪費了前期投入的巨大成本，還犧牲了政府的公信力。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所研究員王亦楠對21世紀經濟報道記者表示，必須盡快找出環境類群體事件的解決方案。

中國正處于工業化的中后期階段，環境風險日益增加，由此產生的環境維權事件頻發。據環保部原總工楊朝飛2012年在全國人大做專題講座時所講，自1996年來以來，環境群體性事件一直保持年均29%的增速。重特大環境事件高發頻發，2005年以來，環保部直接接報處置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增長120%，特別是重金屬和危險化學品突發環境事件呈高發態勢。

王亦楠認為，要走出這種“雙輸”困局，必須落實好新《環保法》，盡快改變“違法成本低、守法成本高”的現狀，并改善現有的公眾參與機制，化解民眾對政府的不信任。

環境維權向中西部蔓延

《21世紀》：近年來環境類群體事件頻發，根據你的調研和觀察，這些事件有哪些主要的特點和趨勢？

王亦楠：首先是人們關注的污染源增多。涉環保群體性事件的投訴熱點從過去的水和大氣污染擴大到土壤、噪聲、電磁輻射和固體廢棄物等污染，特別是重金屬污染、危險化學品污染等突發環境事項的投訴呈高發態勢。

其次是環保維權向中西部蔓延。隨著經濟的發展和通訊的發達，當前正呈現出全民環保意識、民主意識、維權意識覺醒的趨勢，群體性事件的地域分布從更多發生于沿海發達地區，開始向中西部欠發達地區蔓延。

第三，環境維權越來越具有組織性，但大多數事項僅在民生訴求范圍內，尚未上升到政治訴求。

此外，值得關注的是，農村污染問題日益突出。隨著城鎮化的加快，涉及鋼鐵、水泥、采礦等工業污染從城市加速向農村轉移，農村地區成為城市生活垃圾和工

業廢渣的堆放地，嚴重威脅著當地群眾飲用水安全和身體健康。工業污染在農村地區呈現高發態勢，由此帶來的環境類群體事件風險也在增加。

《21世紀》：為什么我們現在進入了環境類群體事件的頻發期？

王亦楠：目前我國區域經濟發展與環境保護之間的矛盾非常突出，特別是中西部欠發達地區，為了追求GDP增長，部分市縣政府重經濟發展、重眼前利益而輕環境保護，行政干預環境執法的現象比較突出，為環保維權事件的發生埋下了隱患。比如，為了增加稅收，盲目引進高污染項目換取短期經濟效益；為了給企業營造“寬松”的發展氛圍，阻礙正常的環境監督和執法；污染問題發生后政府避重就輕，行政不作為或亂作為；甚至部分地區領導“與民賽跑”，要趕在民眾環保意識覺醒前搶建設、搶發展。地方環保部門在當地政府發展經濟的強勢影響下很難履責。

同時，在現有的環境保護管理體制下，“違法成本低”導致環境違法行為屢禁不止。一是行政處罰普遍偏輕。根據現行的《環境影響評價法》，違反環評規定擅自開工建設，目前只要求補辦環評手續，逾期不辦的才給予20萬元以下的罰款，致使很多企業邊開工邊做環評，或干脆以交罰款代替環評；向地下排污的罰款只有5萬～50萬元，難以讓排污者傷筋動骨。二是行政執法缺乏強制手段。“停止建設”、“責令停業關閉”等現行強制手段在基層很難有效執行，環境案件處理的法院立案、審查、聽證、裁定等程序需要很長時間，致使違法排污行為無法及時糾正。三是環境民事賠償制度不健全。因缺乏可操作的環境污染損害鑒定評估技術規范和管理機制，污染損害因果關系和賠償金額難以判定，許多污染案件久拖不決、訴訟成本高昂，導致環保問題成為引發群體維權事件的重要誘因。

如何走出“鄰避”困境？

《21世紀》：在諸多環境類群體事件當中，由垃圾焚燒處理廠引發的環境群體事件尤其值得關注。業界都認為，垃圾焚燒廠是解決垃圾圍城的現實選擇，但卻在各地都產生了“鄰避”行動（NotInMyBackYard），也就是你可以建，但別在我家后院建。你認為如何走出“鄰避”困境？

王亦楠：垃圾焚燒廠在許多發達國家可以緊鄰居民區和重要景區而建，PX在很多國家都有生產廠，然而這些項目卻在國內屢遭民眾抗議。形成這種反差的一個重要原因是我國民眾對有些地方政府和企業存在著不信任感。過去一兩年內全國多起大型群體性事件不斷警示我們：這種信任危機已累積到束縛我國經濟社會健康發展的程度。

在當前逃避環境監管現象突出、群眾舉報常常不了了之的情況下，群眾對項目建設產生質疑是可以理解的，何況很多重大項目的民意聽證和風險評估程序常常是走過場，決策過程沒有讓群眾真正參與，也就難以取得群眾的支持。如何提升政府的公信力，已成為擺在各級政府面前、考驗政府執政能力的一個重大課題。

另外，在民眾環保維權意識迅速提升的同時，我國的環境教育卻非常滯后。因缺乏對電磁輻射、二惡英、重金屬污染等方面的科學認知，相當一些環保維權事件中的民眾都抱有“只要不明白、那就不要它”的非理性維權心理，致使一些符合環評標準、有利于民生的項目也被妖魔化，并借助現代通訊技術迅速在全國蔓延。“企業還未污染、群眾思想先抵觸”讓很多地方政府頗感無奈。因此，迫切需要加強對公眾的環保知識宣傳和教育，引導公眾理性表達環境訴求。

改善公眾參與機制

《21世紀》：你認為，如何從根本上遏制我國環境類群體事件蔓延的態勢？

王亦楠：當前最緊要的任務不是更新環境治理方式和技術，而是要盡快彌補一系列制度性缺陷，從源頭上化解矛盾。只有最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能有效遏制環境類群體事件的蔓延。首先是落實好新《環保法》，將政府環境保護責任落到實處。以往各地環保成效很大程度上依賴于地方領導覺悟和素質（而非強有力的法律約束）的狀況，建議以實施新《環保法》為契機，緊緊圍繞“政府對環境質量負總責”的要求，重點解決一些地方政府環境保護不作為、亂作為、干擾環境執法等突出問題，從科學決策、執法監督、責任追究等方面創建或強化一批制度和機制（如戰略及規劃環評制度、目標責任制度、強制淘汰重污染企業補償制度、區域生態補償制度、環境應急管理制度等等），將政府的環境保護責任真正落到實處。

其次，嚴格追究污染者責任，切實解決違法成本低的問題。建議在現行侵權責任法規定的基礎上，制定單行的環境損害賠償法，明確環境損害責任承擔主體、賠償責任范圍、責任承擔方式、救濟途徑等基本制度，將環境和生態系統的公益損害和公民的私益損害列入賠償范圍，建立環境損害鑒定評估機制，為落實環境責任提供強有力的支撐。此外，應借鑒發達國家的經驗，盡快建立環境責任終身追究制度，建立健全行政裁決、公益訴訟等環境損害救濟途徑，讓污染者為其違法行為付出高昂代價。

《21世紀》：在強化法律責任之外，公眾參與也是化解環境類群體事件的重要途徑。你認為，應該如何改善現有的公眾參與機制？

王亦楠：重大項目不是不能建，關鍵是在怎么建、哪里建的問題上要充分吸納民意、充分進行風險評估。公眾參與是解決環境問題不可缺失的力量，形勢迫使我們必須搭建更完善的民意表達通道，保障公民對環境信息的知情權、表達權和參與權，在公共決策制度上體現科學性和法治性，才能提升政府公信力。

我建議，從以下四個方面著手建立適于我國國情的公眾參與機制，及時化解信任危機：一是落實好國控重點污染源信息公開制度，要求國控企業必須將污染物排放的信息向公眾公開，接受公眾監督；二是完善項目的環評聽證制度，重大建設項目的環評必須聽取民意，完善利益相關者尤其是企業與社區之間的協商機制，從根本上改變當前民意聽證走形式的現狀。

三，積極支持環保類公益組織的發展，這類社會組織在環境教育和動員社會參與方面具有不可忽視的“正能量”，支持他們積極參與公益訴訟。四是探索社區環保對話制度，建立政府、企業和社區群眾三方定期溝通、平等對話、協商解決的平臺。

值得強調的是，雖然發展過程中會出現問題，但若因群眾不理解而被迫停止一些事關民生的重大項目建設，則會出現更大的問題。因此，在建立公眾參與機制的同時，必須從現在開始大力加強對群眾的環境教育和科普知識宣傳，培育公眾理性參與公共決策的氛圍。建議在師范類院校設立環境教育專業，為環境教育培養師資，并將環境教育納入基礎教育，在中小學和高校開設關于環境保護和環境道德的必修課程。同時，針對群眾關心的各種環境污染問題，利用廣播、電視、網絡等多媒體手段開展廣泛的環保科普知識宣傳，及時給群眾以正確的解答和引導。

（編輯衣鵬張凡譚翊飛申劍麗）
 

如何化解環境類群體性事件？

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