在地經驗|中國城市：雨洪管理難在哪里
（上圖系黑龍江群力國家城市濕地公園，系中國第一個雨水公園）
小秘書：
夏天過半，今年似乎少見城市內澇。這是件好事。
但防止內澇，需要長期建設。總不能今天想起，明天忘記。今天我們不妨為明天提個醒。
這次要談的是中國城市的總體情況，這樣或許更能反映問題所在。因為，如上圖所示的案例，當真是少之又少。前面，我們可以看到澳大利亞雨洪管理的先進技術與管理發展到了哪一步（可回復“墨爾本”察看），現在，我們也可以看看中國城市的差距有多大，以及為何會有這樣的差距。
城市洪澇與人的管理
在城市的雨水管理上，中國城市還處于非常原始的狀態：我們只求城市不被淹，或基本不被淹即可。至于雨水的綜合回收利用，水源涵養區的保護以及生態體系的維護，已是過高要求了。當然，即便是這最基本的要求，中國城市居民也未必能輕松達到。
眼下正是中國雨季，這個話題也正當季。在我看來，這個問題包含兩個層面的因素：第一，從人的層面看，提高執政者的管理和規程能力，提高城市管理的精細化程度和市場化程度，這是我們能做到的；
第二，從天的層面看，我們也必須認識到，中國的獨特氣候類型，使我們的城市防洪難度，相比世界上其他重要文明區大得多。在現階段完全避免城市內澇并不完全現實。如果把巴黎或倫敦的下水管道系統全搬到北京，北京當然會有巨大改善，但要完全避免內澇還是不可能的。
城市洪澇與人的管理
先說人的問題。在最大的尺度上，要盡可能避免城市洪澇問題，就要在城市規劃上避開一定頻次的洪水淹沒區。比如，常見標準需要避開五十年一遇的洪水淹沒區。目前，排水淹沒分析的技術十分成熟，通過GIS和普通地形數據就能迅速完成這項任務。
但對很多城市地方政府而言，如果按這個規程來，很多土地就永遠蓋不了房子，而不能用于城市建設，土地就換不成錢，城市就沒有開發資金。對于每一個任期為五年的官員來說，就算把房子規劃在五十年一遇的洪水淹沒區，任期內出事的概率只有十分之一，而土地財政卻是實實在在賺回錢來了。
所以，在城市總體規劃的可行性研究中，在利益驅動下，淹沒區是最容易被放棄或無視的一道工序。可是，這卻是住在那里的居民生命和生活的第一道防線。城市周圍的濕地或湖泊，都有很強的自然水體蓄洪功能。但城市如果發展到這里了，這里留著一個池塘，對城市管理者而言，只有些名義上的好處，但把池塘填掉賣錢，卻是實實在在的利益。在生態和利益的權衡之間，土地財政機制迫使官員們選擇了利益。
當然，近年來雨洪頻發，另一個原因是氣候變遷、全球變暖，而我們的管理并未與之適應。
北京南部非常著名的某條河，幾十年來已經一滴水都沒有了，從氣候變化的趨勢和周邊開發的趨勢看，再有水也基本是不可能的事。其實，即便把它復墾或用于城市建設，只要準備得當，并無大礙。但只要這條河存在，哪怕永遠沒有水，那個管理它的水利部門就不會撤銷。從行政機構的設置上看，有很多人不愿讓這條河道消失，因此能夠用于城市建設的土地，就這樣被一直閑置。
總之，在管理層面，由于各種非技術上的原因，導致能夠被用于調整開發的、和水有關的項目，沒有被應用；應該規避的，卻又沒有被規避。這些都是完全可以被改善的。
城市雨洪與自然環境
上面所說的是一個方面。另一個方面是，其實城市下雨天被淹，是一種常態。任何一個城市都無法做到永不被淹。只不過，要看被淹的頻次是否在老百姓的接受范圍內，人們能否正常過日子。對這一答案起決定性作用的一個因素，是管理和法治，另一個更重要的因素，則是自然環境。
前兩天我在微博轉了一個帖子，說到德國等很多歐洲國家，其排水設施的設計強度僅是兩年一遇或五年一遇。實際上，中國一些地方的設計強度到了十五年一遇、二十年一遇，其峰谷比（注：峰年降水量與谷年降水量的比值）已經非常大了。
這里有一個背景，就是歐洲氣候一直非常溫和，尤其是德法等老牌資本主義國家，處于西風帶，降水非常均勻，各月份、各年份降水之間的差別非常小。但整個東亞地區都處在季風氣候區中。北京很可能1月不下幾滴雨，7月下雨就會讓全城被淹。
所以，從先天環境角度說，中國城市的內排水強度和難度本來就應該遠強過歐洲的城市。從建設強度和難度來看，我們最應該學的是日本。他們和我們同屬東亞季風氣候區，降雨強度大于中國很多地方。但他們卻也很少被淹，這就完全是人類的卓絕努力守護的結果了。世界排雨工程做得最好的要數東京。東京整個城市的地下世界，建得就像指環王電影里龐大的地宮一樣，與那些特效畫面相比，完全不遜色。它甚至還有抗核爆炸等大眾避險功能。
除了氣候，地形條件是一個更加有趣的因素。
比如，很多人會說，德國在青島修了下水道，所以青島從不淹水，德國做事有良心。的確，德國當時把青島視為自己將來的殖民地，一板一眼地建設，確實做得很好。但青島之所以不淹水，并不能全歸功于德國人的建設。青島處于礁巖基底的海濱高地，這種中間高四周低的地勢先天適宜排水。如果城市處在洼地，無論多少排水管道，想把水排出去都很難。如果城市建在高坡上，哪怕排水管道少一點，水也會自然流出去。這就是城市排水與大的地勢的關系。
再比如西南很多城市，在典型的喀斯特地貌區。這些城市也不擔心排水問題，其基底是石灰巖，其中有大量裂隙，相當于大自然為城市準備了許多排水管道，排水就會很通暢。
所以不能說，城市只要沒事，就是市政規劃和市政建設做得好；城市一出了事，就是市政規劃和市政建設不好。這中間有一定關系，但不能完全對應。城市排水是否做得好，一是看人，二是看天，可能天比人還重要。
污水處理的市場化機制
城市水環境中的水質問題，涉及的其他因素更多。水質首先是環保問題。生產生活用水和排污管理如果處理得好，水質自然就好。環保方面如果做得不好，只靠雨洪管道去控制，對水質的提升作用也不會很大。
不過，在城市排水管理層面上，也形成了一些改善水質的方法。比如雨污分流。
老的城市管道最常見的有兩種，一種是合流制，一種是截流式合流制。“分流”與“合流”的對象，指的是雨水排泄和污水排泄。照理說，雨水排泄相對干凈，污水經過了工業生產過程，或是居民生活污染，其中含有的有毒有害物質比較多。
傳統的老城，建設成本和建設起點比較低，可能連排水管道都沒有，或把污水和雨水的排水管道建在一起，也沒有污水處理廠。要對污水進行處理，讓它無害化，必須有獨立的管線、獨立的處理和改善措施。在未經改善的老城區里，這些都是沒有的。
還有一些是截流式。污水有獨立的排放管線，但一旦峰值雨量明顯增加，雨水管道承載不了，一部分雨水就會冒出來，排放時走污水管道的流量。也就是說，這種管線平時不混流，只在下大雨時混流。其危害沒有完全合流那樣大，但會在下大雨時把有害物質帶回環境當中。
最好的是嚴格的雨污分流制。雨水自然排放，污水就還要經過一道污水處理廠。說到雨污分流，在新城建設時技術上不存在什么障礙，當然老城區改造難度還是很大。但在實施方面，一些城市管理者傾向于把城市建設資金用在看得見的地方。比如修路、造樓、搞產業園。但下水道建設、雨污分流以及污水處理廠等等，是看不見的，就往往建設不到位。
污水處理還有一層利益機制的問題。污水處理的資金來源，目前要么是財政撥款，要么靠BT或BOT方式。但污水中水（注：即被重新處理過的污水）回用的商品化機制，還沒有設計好。很多時候，相關方面即使投了好幾個億建了一個污水處理廠，也寧愿讓它歇著，而不愿讓它處理污水。因為每處理一噸污水，就虧一噸污水的錢。
本來，中水的用處可以有很多，如灌溉、洗車、沖馬桶，中水也可以作為景觀用水，如噴泉。只要不是拿來喝，城市中水都可以滿足需要。理想狀態下，不僅政府可以用它進行草坪灌溉，一些商業用水需求也可以通過中水滿足，比如洗車店用水、商業區的噴泉。
但現在，這些需求都是靠更貴的自來水來滿足。并非用來喝的噴泉，為什么不用便宜的中水呢？
原因是，一方面，因為市政沒有獨立的中水管；另一方面，沒有市場機制，中水也不容易賣掉，也沒有鼓勵老百姓在一些不需要飲用的場合使用便宜的中水。既然市場沒有推廣，中水被處理之后沒有用途，污水處理廠沒有盈利機制，自然而然地，處理廠就缺乏處理污水的動力，甚至不去處理污水了。這方面，雖然對污水處理廠有環保指標的限定，但在實際運營中，由于監管者自己也就是運營者，所以污水處理廠的投產率一直是中國城市的大問題。
事實上，在背后有一個大的利益驅動的情況下，城市政府往往認為規劃新城、賣地賺錢這類事情才最直接，無心顧及如何設計精細化的市場機制、如何進行細致的管理等問題，雨洪管理只是其中一個很細微的方面而已。所以，說一千道一萬，如果不改變土地財政作為一種地方政府基礎財政來源的手段，任何精細化城市管理和城市效率的提升，都是枉費心機。
[作者系維翰咨詢首席顧問，清華大學城市與公共管理課程客座教師。澎湃新聞（www.thepaper.cn）記者王昀采訪并根據錄音整理，經作者本人審閱。]
