80個示范項目之后 財政部再力推PPP模式

　　通知要求，省級財政部門要積極研究設立專門機構。財政部長樓繼偉此前曾表示：“推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。”

　　本報記者 徐維維 上海報道

　　8月份經濟數據發布后，財政部部長樓繼偉在G20會議上的表態廣受關注。他在會上提出，“中國為應對國際金融危機所采取的經濟刺激措施提振了經濟增長，但也帶來了產能過剩、環境污染、地方政府債務增加等問題，因此不能完全依賴公共財政資金進行大規模投資。”接著，他著重介紹了中國財政部在基礎設施建設等領域正在為推動PPP模式所做的工作。

　　會議結束2天之后，9月24日，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(以下簡稱通知)，稱將在全國范圍開展政府和社會資本合作(Public-Private Partnership, PPP)模式項目示范。這是財政部自去年年底推廣PPP模式以來發布的第一個正式文件。

　　通知表示，推廣運用PPP模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。

　　不到十天前，李克強在其主持召開的推進新型城鎮化建設試點工作座談會上，也專門提到新型城鎮化建設解決“錢”的問題兩種方式，其一為發行債券；其二要“創新方式吸引民間資本投資經營”。并且提出，城鎮化建設的“定向調控”的重要內容之一。

　　北京大岳咨詢有限責任公司總經理金永祥在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，該通知表明財政部對于PPP的想法已經比較清晰，對地方政府尤其是財政支持PPP是一個政策性依據。

　　“根據通知，中央和地方都會有資金進入到PPP項目。并且要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃。這就解決了社會資本的一個擔心，以前預算一年一做，而PPP動輒30年合同，無法保證明年財政會不會給錢。”金永祥說。

　　清華大學土木水利學院建設管理系教授、PPP和項目管理專家王守清接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，作為PPP規章，該通知符合發改委正在主導起草的《基礎設施和公用事業(1806.306, 18.78, 1.05%)特許經營法》(PPP法)的所有要點，但未涉及PPP項目立項審批等各個流程和具體做法，操作性較低。

　　王守清坦言，項目審批關乎權力劃分，但這個行政問題卻被各相關部門回避了。“PPP在中國已經做了二三十年了，去年財政部從政府角度開始力推。但實際上，按行政職權劃分，PPP項目如果不涉及財政，財政部門也無權管轄。”他說。

　　金永祥也認為，PPP項目會涉及發改委、住建部、交通部、水利部等很多部門，而這個通知僅僅是財政部一家所發，無從得知其他部門的意見。

　　不過，通知卻要求，省級財政部門要結合部門內部職能調整，積極研究設立專門機構，履行政府和社會資本合作的相關職責。這可能意味著，各省財政部門可能很快會設立相應的機構，力推PPP項目。這是國務院推出80個示范項目之后，吸引社會資本進入基礎設施和公共服務領域的又一次有力行動。

　　PPP模式在中國

　　通知明確了PPP的官方定義：“政府和社會資本合作模式(PPP)是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。”

　　這也是被國際學術界和企業界較為認同的定義，即將PPP認定為政府與企業長期合作一系列方式的統稱，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多種方式。

　　事實上，PPP在中國的實踐可以追溯到上世紀80年代中期。早期項目包括深圳沙角B電廠BOT項目、廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等。“這些項目都是投資人發起、通過談判和政府達成一致，沒有招標過程。也是地方政府自發推進的，沒有中央政府的關注、總結和大規模推廣。”金永祥說。

　　1994年是BOT試點項目的起點。當年，國家計委選擇了5個BOT試點項目——廣西來賓B電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠。地方政府也推出了一些PPP項目。全國PPP涉及行業包括電力、自來水、污水、燃氣、大橋、區域開發等。

　　2002年，中共十六大提出中國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中發揮基礎性作用。在此背景下，建設部2002年底出臺《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，2004年推出“126號文”(《市政公用事業特許經營管理辦法》)，各地也陸續出臺了相應的特許經營條例。

　　從2003年開始，各地的PPP項目大量上馬。金永祥說，其中最多的是污水處理項目，此外也有自來水、地鐵、新城、開發區、燃氣、路橋項目。但是，因為項目規范性不夠等原因，也出現了一些失敗的案例。2007年的西安自來水市場化改革終止是一個標志性事件，因為一些人的反對，西安自來水公司的PPP改革半途而廢。

　　金永祥說，如果把央企在內的國企也視同為社會投資人。粗略估計，到2013年全國PPP項目有7000到8000個，但其中很多項目沒有公開招標，不被外界了解。在他看來，受“四萬億”刺激政策影響， 2009年成為PPP受沖擊最嚴重的一年。

　　2010年和2012年，國務院先后出臺“新36條”(《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》)和實施細則，但因為各種“玻璃門”、“彈簧門”的存在等原因，社會反響并不明顯。

　　新一輪PPP推廣

　　中國城鎮化經過十幾年高速發展，產生了諸多問題難題：土地財政飽受批評；地方債務超過20萬億元，還在快速增長；環境問題日益突出，治理需要大量資金。

　　財政部副部長王保安4月份在全國財政科研工作會議上表示，地方政府短期內償債壓力較大。今年到期需償還的地方政府負有償還責任債務占債務總余額的21.89%，是償債壓力最重的一年。

　　與此同時，中國城鎮化還有很大上升空間。王保安此前曾表示，目前中國城鎮化率為53.6%，預計2020年將達到60%，由此帶來的投資需求或將達42萬億元人民幣。

　　財政部財政科學研究所原所長、華夏新供給經濟學研究院院長賈康告訴21世紀經濟報道記者， PPP可以減輕政府財政負擔，調動民間資本、社會資金的巨大潛力。“PPP不光是融資機制的升級，更是管理模式、綜合績效的升級。各方帶動各自優勢資源，公眾會從中受益。”

　　十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經營等方式參與社會基礎設施投資和運營，讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用，PPP業界和學界普遍認為，這為PPP的普及提供了理論基礎。

　　此后，盡管PPP涉及多部委，財政部開始主導新一輪PPP推廣。比較有名的是財政部長樓繼偉此前在一次公開場合對PPP模式意義的評述：“推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。”

　　9月21日，樓繼偉也在二十國集團(G20)財長和央行[微博]行長會議上著力推介中國正在積極發展的PPP模式。

　　2013年年底以來，財政部多次召開PPP專題會議、培訓班和研討會，并從制度、機構、項目和能力建設等多方面著手推廣PPP模式，地方財政廳局的PPP培訓也接連不斷。

　　今年2月，國家發改委啟動了PPP立法工作。今年5月，財政部成立了PPP工作領導小組。亞洲銀行開始在哈爾濱和洛陽進行PPP技術指導。

　　5月，國家發改委推出首批80個引入社會資本的基礎設施建設示范項目。地方政府也開始積極推介PPP項目。如浙江成立了PPP試點工作領導小組，湖南、河南、福建等開始研究籌備PPP項目。此后，全國各地紛紛推出本地的PPP示范、試點項目。

　　樓繼偉在G20會議上介紹了中國采取的3方面措施，并表態： “中國政府將沿這一方向堅定不移地走下去，不斷提高基礎設施投資的規模和質量。”

　　財政部還將制定PPP操作指南和標準化合同文本

　　通知稱，財政部將在結合國際經驗、國內實踐的基礎上，制定政府和社會資本合作模式操作指南和標準化的政府和社會資本合作模式項目合同文本。

　　“在訂立具體合同時，地方各級財政部門要會同行業主管部門、專業技術機構，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內容全面、規范、有效。”通知稱。

　　事實上，PPP學界和業界討論比較多的一類問題是合同不完善，導致地方政府或者企業違約、鉆空子，此外，PPP合同期太長也帶來了很多變數。

　　國內首例引入民資進行基礎設施建設的項目——1996年底通車的泉州刺桐大橋曾被樹立為典型榜樣，在國內被大面積推廣宣傳過，但后來卻出現一些問題。

　　1993年當地政府財政資金比較緊張，晉江上既有大橋堵車問題嚴重，陳慶元聯合當地民營企業，試水BOT運作，得到當地政府30年特許經營的許可。



刺桐大橋項目的負責方、泉州名流實業股份有限公司董事長陳慶元說，當年缺乏相關經驗，能得到政府一紙批文已經不容易，跟政府沒有什么實質性的協議。實際運行中，企業承擔了絕大部分責任和風險。

　　例如，在刺桐大橋建成通車后，地方政府在晉江上開始修建其他大橋，免費通行的居多。陳慶元曾在2014年稱，當年的投入資金，到現在還沒有完全收回。

　　賈康說，由于沒有形成規范合同文本，競爭分流分割，企業收益回報下降，但政府又不予回應，企業的權益也無法律保障。他坦言，刺桐大橋案例的一個后果是，福州的企業之后都沒有積極性和政府合作了。

　　上海財經大學研究交通PPP的助理教授王茵告訴21世紀經濟報道記者，PPP項目合同一簽就二三十年，屬于非完整性合同，變數很大，而且城鎮化情況下，改變也會很大。

　　她建議可以簽訂中期合約，在需要的情況下可以對合同作出改變，以便更好的符合民眾利益。