香港供水系統背后的政治角力
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本文摘要：香港長期處在一種復雜敏感的地緣政治之中，艱難生存、脆弱發展。受制于這樣一種特質，香港供水系統的建立呈現出的是各方力量的撕扯，而不是港人從實際需求出發的自主選擇。
◎ 張燁 / 政見團隊成員
供水一直是香港面臨的難題。1960 年，香港同意接受中國大陸供水，成本低廉，但幾乎同一時間，港英政府開始花巨資建立起一套發達的本地供水系統。這種 “多此一舉” 的行為背后，是一個在復雜地緣政治處境中艱難生存的香港。
在最近發表的一篇論文中，香港中文大學政治與行政系的李家翹博士梳理了香港供水問題背后的政治角力。他指出，香港供水呈現的并不是一個從發掘本地資源到依賴大陸的自然過程，而是曲折復雜的政治結果。中英雙方對香港供水權的競爭、各方力量對香港的支配、變化中的邊界本質與政治格局，共同造就了香港擁有世界級本地供水系統而依賴大陸供水的奇怪現實。
身處三大夾縫間的香港
1842 年，成為英國殖民地的香港再也不是普通的南方一隅，而是長期置身復雜脆弱的地緣政治之中。李家翹認為，這種復雜性具體表現在三個方面。
首先，香港夾在中英之間。殖民地時期，香港是英國對華貿易的門戶，也是重要的軍事基地。無論是清帝國還是中華民國，對香港 “外國勢力橋頭堡” 的身份都十分忌憚。1949 年新中國成立，解放軍行軍至當時的中港邊界，令殖民地大感恐慌。最后中方出于現實考量，決定暫不進入香港。然而英方清楚地意識到，自己在香港的統治已受到威脅。于是他們采取了一種現實主義策略，把自身角色約束在維護香港內部秩序上，以免激怒中國。香港回歸前，中英間對于香港的爭奪沒有停止。
其次，香港夾在美蘇兩大陣營之間。冷戰時期，香港的處境變得更加復雜。它夾在中英之間，中英又分別屬于兩大敵對陣營。這種微妙的處境令治港者如履薄冰，許多政策必須靈活處理才能化險為夷。例如在朝鮮戰爭中，盡管香港需要（跟隨英國）履行聯合國對中國的禁運政策，大量物資還是技巧性地經由香港運到了中國。冷戰或許已經結束，但意識形態戰爭的陰影仍然揮之不去。
最后也是最容易被忘記的，香港夾在國共之間。在國民黨敗退臺灣、香港尚未回歸的這段時間里，香港成為雙方角力的戰場。有數據表明，1980 年代，國共雙方共有約 6 萬人在香港活動。此外，因其特殊的地理位置和復雜的歷史背景，不同勢力都在積極爭奪在香港的利益。今天的香港，仍是世界重要的情報中心。
淡水的戰略意義
正因為長期處在這種復雜的地緣政治之中，香港的發展基礎十分脆弱。審視一套供水系統的建立，我們看到的更多是政治較量。
盡管氣候潮濕多雨，但香港的供水長期得不到保障——花崗巖巖層無法提供充足的地下水，地表又缺少主要河流與湖泊。降水量大但集中于春夏季，且狹小的土地無法有效貯存雨水。從殖民地早期開始，香港就需要自己解決供水問題。然而二戰后人口激增、經濟發展，原有供水量遠遠無法滿足需要。1959 年的一場大旱，迫使港英政府在 1960 年同意接受內地供水。
淡水作為一種戰略性物資，由誰來供應關乎政治利益。城市生態安全理論（urban ecological security theory）認為，對外來生態資源的過度依賴會威脅城市生態安全和政治 “尺度”（scale，參考 ‘比例尺’ 的定義）。英國為了維護香港殖民地獨立城邦的地位（小尺度），避免其成為中國的一部分（大尺度），在接受大陸供水的同時制定了如下策略：一方面接受來自中國的供水以解燃眉之急，另一方面，建立起香港本地獨立供水系統，使香港日后不再依賴中國供水。
在建立自給自足供水系統的目標下，香港于 1960 年開始興建船灣淡水湖（Plover Cove）。這并非第一個本地大型供水項目，但它是港英政府因應香港向內地購水而推展，有戰略意義。這項工程直到 1968 年才建成，原本預計可使香港在七十年代無需依賴大陸供水。然而在 1962-1964 年，香港遭遇了極為嚴重的干旱。港英政府與廣東省協商，計劃建立東深供水工程（Dongshen Scheme），引東江水入香港。協商起初很不順利，英國擔心中國趁機提出更多政治條件。后來在周恩來總理的干預下，雙方終于達成一致，1965 年開始向港供應東江水。
政治動蕩中，本地供水系統建立
供水的爭奪遠未停止，并卷入了更糟糕的政治環境之中。1967 年，在大陸文革影響下，香港本地左派發動抗英暴動，被當局鎮壓。長達數月的暴動和外交沖突使英國意識到自己正逐漸失去對殖民地的控制，危機感大大增強。
在這段敏感時期里，干旱使香港再次面臨嚴重缺水問題。而根據供水協議，中國已完成了該年度對香港的供水任務。港英政府要求增加供水的請求沒有得到回應，他們的限水政策（每 4 天供應 4 小時）被左派斥為打壓運動的卑劣手段，雙方大打輿論戰。港英政府擔心這次事件之后，中國再也不會向香港供水。建立本地供水系統的緊迫性空前提升。在隨后的時間里，港英政府加高了船灣淡水湖，著手建立萬宜水庫（High Island Reservior），并把幾番擱置的海水淡化工程重新提上議程。
海水淡化是一種新方法，雖然成本高昂，但不受降水波動影響，對急于擺脫對中國供水依賴的港府來說不失為一個好選擇。當時計劃使用核能淡化海水，但問題是：如何避免中國趁機獲得核信息與核原料？經過評估，英方認為這樣的風險并不存在：當核能海水淡化系統建立時，中國應有同等的核知識，香港的核反應堆對中國意義不大；即使中國獲取核原料，也需要很強的能力才能把它用在軍事上。
除英國外，美國也積極介入香港的海水淡化項目，希望港府把建造工程承包給美國公司。這一方面是出于戰略考慮：美國不希望香港日益依賴中國供水，甚至愿意為海水淡化項目提供經費。另一方面則是商業考慮，美國希望抓住全球海水淡化市場的機遇，香港是重要的一步。
至七十年代末，香港相繼建成了船灣淡水湖、萬宜水庫和樂安排海水淡化廠（Lok On Pai Desalter）。這三個世界級水利工程幫助香港減緩了供水壓力和政治壓力：1969-1979 年，來自大陸的水只占香港用水的 27%，英國維持香港供水獨立性的目標得到實現，殖民地城邦的尺度得到鞏固。
然而，水利工程帶來了巨大的財政負擔。僅萬宜水庫的建造就花費了 13.48 億港幣，占了港府 1972 年預算的 31%。海水淡化更是燒錢，每年燃料費就需要 1.46 億港幣。相比之下，從大陸買水要便宜得多，水管等運水設備在 1961 年的建造中只花了 890 萬。但如前文所言，在這一時期，經濟從來不是中英雙方在供水問題上的第一考量。
回歸前后的供水變化
直到香港主權歸屬明朗化，港英政府才逐漸放棄了對本地供水系統的強化。
在中英談判和發表聯合聲明的這段時間里，海水淡化項目被停止。“樂安排” 這個曾經世界上最大的海水淡化廠，后來成了跳蚤市場。計劃新建的水庫也因成本高昂而流產。于是，對大陸供水的依賴迅速回升，1985 年，超過一半的香港用水來自大陸；1991 年，這一比例已增長到 80%。東江水的進口量甚至超過了本地需求，多余的水只能貯存在原本用來擺脫大陸供水的水庫里，導致這些水庫自身蓄水能力下降。
1997 年，香港最終由一個殖民地城邦成為中國的特別行政區。中國不必再靠大量供水擴大在港影響力，而隨著其他城市和香港的差異逐漸縮小，中國亦不會在水資源分配上特別照顧香港。按照 2008 年起的 “廣東省東江流域水資源分配方案”，香港每年可獲得11億立方米水，低于惠州的 25 億、東莞的 21 億、深圳的 17 億和廣州的 14 億。在 2011 年的新方案中，面對其他城市的競爭，香港獲得的供水減少到 820 萬立方米/年。
時隔多年，香港再一次感受到了供水壓力。強化本地供水系統再次被提上日程，港府著手興建新的海水淡化廠。但李家翹認為，大陸對香港的供水不會停止，因為 “共飲一江水” 是融合的象征。而重新強化本地供水系統亦不是為了恢復往日的獨立性，而是香港目睹珠三角各城市對東江水需求上升，自覺做一個通情達理的好伙伴。
“邊界學說”
在這篇論文中，李家翹將 “邊界學說” 引入政權理論與政治生態理論關于尺度的爭論之中，指出邊界本質的改變會影響社會生態與尺度轉換（socio-ecological－scaling）二者之間的互動。按照傳統理論，1959 年后接受中國大陸供水（大的生態尺度的建立）的香港可能喪失殖民地城邦地位（大的政治尺度的建立），但這直到 1979 年之后才發生，因為邊界本質在影響兩者的互動。在成為英國殖民地的 155 年中，香港和內地之間被一條邊境（border）所隔開。1959-1979 年，邊界的不確定性導致港英政府采取相應的策略（建立本地供水系統），避免因接受大陸供水而使香港殖民地城邦的地位受到威脅，干擾了生態尺度與政治尺度之間的互動。而 1979 年后，英國知道中國將收回香港，邊界的本質得到確定（從兩國之間的 border 變成一國之內的 boundary），英國重新調整策略，二者的互動才能被原有理論解釋。
研究者從地緣政治角度反思香港現有體系，也有助于我們更好地思考香港的未來。香港長期處在一種復雜敏感的地緣政治之中，艱難生存、脆弱發展。受制于這樣一種特質，香港供水系統的建立呈現出的是各方力量的撕扯，而不是港人從實際需求出發的自主選擇。今日的香港不再是懸而未決之地，也不是 “借來的時間、借來的空間”，而是七百萬人安身立命的家園。能否理性看待這種地緣政治的敏感性，理性應對港人的訴求，是我們尋找出路的關鍵。
*部分內容整理自李家翹博士所授課程的課堂筆記
參考文獻：
Lee, N. K. (2014). The changing nature of border, scale and the production of Hong Kong's water supply system since 1959. International Journal of Urban and Regional Research, 38(3), 903-921.
