——李克強強調，今年政府工作報告提出再解決6000萬農村人飲水安全問題，這是對全國人民的硬承諾，必須保質保量按時完成，決不打折扣。

浙江農村飲用水安全提升工程研究

王鄧紅¹ 姜海軍² 殷芳芳¹

(1浙江同濟科技職業學院， 杭州 311231；2浙江省水利廳農水處, 杭州310009）

引言

2003年浙江省啟動“千萬農民飲用水工程”建設，歷經十年努力，農村飲用水狀況顯著改善，但區域不平衡及城鄉差距仍然存在。為促進城鄉統籌發展，實現基本公共服務均等化，浙江省發展和改革委員會、浙江省水利廳聯合開展了“農村飲用水安全提升工程”專項調研。

調研范圍覆蓋全省各縣（市、區），重點為省政府（浙政發〔2012〕59號）公布的53個山區縣以及海島縣。以縣為單位，系統深入分析農村飲用水現狀和薄弱環節，按照“鞏固、提升、安全、長效”的總體思路，提出“農村飲水安全提升工程”工作方案和政策措施，為決策提供依據。

1 農村飲用水現狀問題分析

2001年底，全省有1360多萬農村人口仍以淺井、引泉、集雨等傳統方式取水，其中有300萬人一般干旱年就飲水困難。為加快改變這一狀況， 2003年經浙江省委、省政府決策，在全國率先啟動了以自來水進村入戶為標準、以實現農村飲水安全為目標的“千萬農民飲用水工程”。該工程實施以來，浙江省農村飲水工作取得長足進展。十年間，累計完成農村供水工程投資132.7億元，解決和改善1860多萬農村人口和60多萬農村學校師生的飲用水條件。至2012年，浙江省農業人口3279萬人，累計建有農村集中供水工程34834處，受益人口3177萬人，其中：城鎮管網延伸工程761處，受益口1417萬人；鄉鎮（聯村）供水工程909處，受益668萬人；單村供水工程33164處，受益1092萬人。全省農村自來水覆蓋率從2002年的62.6%提高到2012年的97%（見表1）。

但是，對照國家有關供水工程建設標準和生活飲水衛生標準，還存在不少缺陷，尤其是山區和海島地區。2003年之前建設的和2003～2006年期間興建的一批小規模鄉村級供水工程，建設標準低，供水保證率不高，停供水現象時有發生；設施設備簡易、管網老化或選材不當、農村水源保護薄弱等因素，水質檢測合格率低，飲用水衛生安全隱患多。局部偏遠山區村落人口居住分散，水源工程加上供水工程建設成本十分高昂，至今還有100萬群眾沒用上自來水。綜合分析存在的問題，可以概括為“一低一難”，即水質合格率低、管理維護難。

1.1水質合格率低

據省衛生部門“監測情況”報告顯示，按照國家以監測點數統計的農村飲用水水質衛生合格率：2010年、2011年、2012年分別僅為41.26%、46.72%、41.97%，三年監測一直徘徊在低水平，尚未突破50%，其中溫州、臺州、麗水、衢州等山區問題尤為突出。若按監測點的受益人口統計分析則“合格率”達82.7%，但也反映了一大批小而散的村級供水設施其水質衛生保障堪憂，影響人口467萬人。

建設標準低。2003年前已飲用自來水的農村人口近2000萬人，除了城區水廠延伸覆蓋的郊區，大部分鄉鎮供水工程設計標準低，制水工藝落后，選用的鍍鋅管、水泥管已不符合現行建設標準，又經15年以上的運行接近設計報廢年限，管網老化腐蝕、凈水設備陳舊，供水水質和供水保證率下降，二次污染時有發生，嚴重影響了水質安全。全省農村供水工程采用常規水處理工藝或一體化設備處理的工程僅占20%，簡易處理或未處理的工程近80%，沒有完備的制水工藝也就無法保障水質達標。

檢測能力弱。目前，全省 34834處農村供水工程中，開展水質檢測14556處，占42%，其中規模以上即設計供水規模200 m³/d以上的工程1659處，檢測率89.2%。即，有20278處（占總數58%）供水工程沒有實行水質檢測（見表2），其中99%為規模以下不具備自檢能力的鄉村小水廠。面廣量多的小規模鄉鎮級和村級供水工程不具有水質檢驗設備和檢驗人員，甚至絕大多數縣沒有農村飲用水工程的水質檢測機構，委托衛生、水文、城市水廠等部門檢測檢驗，或是力量不足就是經費沒有保障。水質檢測缺位、經費投入缺乏、監督制度缺失，不能及時掌握農村飲用水水質狀況，不能及時發現并消除飲水安全隱患。

1.2運行管護難

建設規模小, 管護資金不足。“先天不足，后天失調”，農村供水設施“先天”規模小、標準低，“后天”農村自主管理意識淡薄、行業管理能力不足、公共管理投入甚微，直接影響工程長期發揮效益。全省200噸/日以上規模的農村供水工程1659處，僅占總數的5%，規模以下的工程占95%。小型供水工程集中分布在欠發達的山區和丘陵地區，由鄉鎮政府或村集體采取不同模式進行管理，由于地方財政和村集體經濟薄弱、專業或專職管理人員少，管理水平較低，不能滿足工程日常維護和安全供水的要求。農村供水工程的運行費用來源于農民繳納的水費，由于共享率低、用水量少、單位成本高，若按全成本核算水價至少5元/m3，高于城市的水價對低收入的農民難以接受，不計固定資產折舊和維護資金以1元/m3的水價計收，雖勉強維持目前的運行，但年長日久入不敷出難以持續。

飲用水水源多樣，管理力量薄弱。農村飲用水水源類型多樣，缺乏管理力量和手段有效控制農藥化肥、人畜糞便、生活生產污水等污染源。2014年，省人大針對飲用水水源進行專題調研，農村飲用水安全以及水源地保護引起高度關注。全省農村飲用水地表水源有山塘、水庫、河渠共19245處，其它小微型水源有14730處，采取水源保護措施的5213處，僅占15%，制定水源及工程應急預案的僅14% 。

管護主體缺位，管理機制不健全。調研反映，各地在農村飲水安全工作上，不同程度存在政府責任不明、部門職責不清、工程產權模糊、管護主體缺位等問題。中央有關文件強調“農村供水安全實行各級行政首長負責制”。實際上，一些地方政府還缺乏高度的責任意識，沒有明確農村飲用水管理的職能部門，沒有建立各相關部門的協調機制，沒有設立日常管理機構和落實專職管理人員，沒有厘清鄉鎮政府、村兩委，供水單位、用水戶的事權，沒有建立健全農村飲水安全工作相關的制度和措施。

2 農村飲水安全提升工程

農村飲水問題是城鄉二元結構以及工業化、城鎮化發展背景下形成的一個特殊歷史階段問題。農村飲水工作循序推進可分為三個過程：解決農村飲水困難、提高農村飲水標準、實現農村飲水安全。

上世紀七、八十年代由愛衛會牽頭組織實施以解決飲水困難為主要工作內容的農村改水，八十年代末至九十年代水利廳組織籌建了一批鄉鎮供水工程，積極推動農村供水事業發展。由于當時投入水平以及技術條件的局限，又缺乏系統的規劃和持續性的政策措施，那段時期農村飲水工作是處于“解困”與“方便”階段。2003年經省委、省政府決策，在全國率先啟動了以自來水進村入戶為標準、以實現農村飲用水安全為目標的“千萬農民飲用水工程”。

為鞏固農村飲水十年建設成果，從“源頭”到“龍頭”，從工程建設標準到管理水平，按照“鞏固、提升、安全、長效”的總體思路，全方位、完整的、系統的謀劃“浙江省農村飲水安全提升工程”。

2.1工程建設

（1）城鎮管網延伸和聯村并網工程。按照“能延則延、能并則并、能擴則擴”的原則，以跨村、跨鎮規模化供水為發展方向，充分發揮城鎮水廠優勢，管網向農村輻射延伸，擴大城鎮水廠覆蓋范圍；加大單村供水工程整合力度，推進聯村并網集中供水，由單村分散供水向聯村集中供水提高。城鎮管網延伸工程受益1105個行政村137萬人，聯村并網工程受益545個行政村51萬人。可減少單村工程9000處，全省飲用規模以上水廠的農村人口提高到70%。via《給水排水》雜志

（2）農村供水管網改造工程。對2003年以前建設的和部分2003-2006年興建的農村供水工程的老舊不符合建設標準的管網進行改造，消除“跑、冒、滴、漏”和管道二次污染等現象，減少水量浪費、降低制水成本，提高供水保證率和供水水質。受益范圍為2222個行政村212萬農村人口。

（3）小水廠制水工藝改造工程。初期低標準建設的偏遠山區村級供水工程，受地理環境制約不能延伸或擴并的，因地制宜進行制水工藝改造，配套完善水處理凈化和消毒設施，提高供水水質，實現標準化供水。受益范圍為909個行政村67萬農村人口。

（4）飲水水質檢測能力保障工程。按照“合理布局、全面覆蓋和資源共享”的原則，分期分批建設59個縣級農村飲用水水質檢測中心，建立農村供水水廠自檢、檢測中心區域巡檢、衛生行政監測、水利監督指導整改有機結合的水質管理體系，實現農村飲用水水質檢測系統化、常規化。

（5）農村飲水長效管理達標工程。根據《浙江省農村飲用水工程長效管理達標考核辦法》，繼續加強達標考核工作，發揮財政資金“四兩撥千斤作用”，加大考核獎補力度，促進農村飲水工作“一個機構、一筆經費、一套制度”的“三個一”標準化管理建設，鞏固農村飲水工程建設成果、提高財政資金使用績效，確保安全、長效。

2.2措施保障

（1）建立健全多元化投入機制。鼓勵民間資本參與投資和經營，鼓勵受益者以出工、出資、出地的方式參股。由政府、農村集體經濟組織、單位（個人）共同投資的，其所有權按照出資比例由投資者共同所有；由單位（個人）投資，政府給予補助的，其所有權歸投資者所有，單位（個人）轉讓農村供水工程的，其中政府補助資金轉為政府投資資金。城市供水管網向農村輻射延伸，供水企業盈利水平參照《城市供水價格辦理辦法》執行。

（2）加大銀行扶持力度。加大政策性銀行對農村安全飲水提升工程建設的信貸規模；鼓勵商業銀行對農村供水項目實行優惠貸款，信貸支持和貸款擔保同等享受浙政發〔2003〕1號文件的有關政策，對項目資本金到位、運作規范的項目，貸款期可適當放長；允許以項目的收益權、經營權為質押，或以項目資產折價抵押進行貸款。

（3）優先安排用地指標。農村飲水安全提升工程建設用地作為公益性項目建設用地，列入縣（市、區）年度新增建設用地計劃。工程建設使用國有建設用地的，可以以劃撥方式取得；涉及農用地轉用和土地征收的，依法辦理農用地轉用和土地征收手續；使用集體土地，不實行征收的，與農村集體經濟組織協商一致，給予用地補償。

（4）優惠用電價格。農村飲水工程供水用電價格按現行《浙江省電網銷售電價表》中“居民生活用電”價格執行，其中通過農村排灌電力線路供電的農村飲水工程，其供水用電價格按“農業生產用電”中的農業排灌、脫粒用電價格執行。對于除供農村居民生活用水外，還對其他用戶供水的農村供水工程，其用電價格按定比定量的方式進行分算，分別計價。via《給水排水》雜志

（5）減免建設運營稅費。對農村供水工程運營管理單位，免征土地使用權契稅，免征土地使用權產權轉移書據、施工單位簽訂工程承包合同的印花稅，免征運管單位自用的生產、辦公用房產、土地的房產稅、城鎮土地使用稅，免征向農村居民供水取得的自來水銷售收入的增值稅。農村自來水管網入戶之日起10年內，農村生活用水不收取水資源費、城市建設維護費、教育附加費等，原則上不計收污水處理費；城市供水企業不得向城市供水管網延伸工程涉及的農村居民用戶收取開戶費。

（6）明確農村供水價格。農村居民生活用水和非生活用水實行分類計價。政府投資建設的農村供水工程，供水價格實行政府定價；利用其他方式投資建設的農村供水工程，供水價格實行政府指導價，單村供水工程供水價格由村民委員會參照政府指導價，召開村民會議或者村民代表會議討論確定。農村生活用水水價原則上不高于城鎮水價。

（7）建立部門聯動機制。各級政府要充分認識農民飲水安全提升工程建設的重要意義和緊迫性，統一思想，切實加強領導，將此項工作納入各級人民政府任期目標責任考核內容。在各級政府領導下相關部門各司其職，通力合作，發展改革部門負責規劃制定、組織協調，財政部門負責資金安排和使用監督，水行政部門負責“五項”工程具體實施和行業管理，環境保護部門會同水利部門切實做好農村飲用水源保護與監督，衛生部門負責飲用水衛生監測與監督，國土資源部門負責用地的指導和審批。

3 投資估算及財政補助政策建議

3.1投資估算

分析不同區域不同類別的典型工程實例，結合前階段浙江省農村飲水安全工程建設投資水平，經綜合測算，各類工程的單位投資分別為（見表3）：①城鎮管網延伸和聯村并網工程1050元/人；②管網改造工程700元/人；③制水工藝改造工程450元/人；④水質檢測能力保障工程200萬元/中心；⑤農村飲水達標工程50萬元/年/縣。除水質檢測能力保障工程涉及檢測中心建設，約用地25畝，其他項目不涉及土地使用指標。實施農村飲水安全提升“五項”工程，初步估算總投資39.8億元，年均投資5.6億元。

城鎮管網延伸和聯村并網工程。投資19.7億元，占投資總額的49.5%。其中，城鎮管網延伸工程投資約14.4億元，聯村并網工程投資約5.3億元。via《給水排水》雜志

農村供水管網改造工程。投資14.8億元，占投資總額的37.3%。改造供水管網1萬余公里及其相應的配套設施。

小水廠制水工藝改造工程。投資3億元，占投資總額的7.6%。新建修建凈化、消毒等配套設施1500 臺（套）。

飲水水質檢測能力保障工程。投資1.2億元，占投資總額的3%。建設59個縣（市、區）級農村飲水檢測中心，形成農村飲水水質保障體系，防范飲用水水質事故，提高應急處置能力。

農村飲水長效管理達標工程。省級投資1.1億元，占總投資的2.6%。繼續執行《浙江省農村飲水安全長效管理考核辦法》，強化縣級政府飲水安全責任，促進水源地保護、水質檢測、工程維護等事關飲水安全的責任落實、措施到位。

3.2財政補助政策建議

建議省政府延續“千萬農民飲用水工程”支持政策，繼續保留“農村飲水安全工程”專項，啟動實施“農村飲水安全提升工程”，建議安排17.5億元，每年2.5億。

（1）建設類工程（含城鎮管網延伸和聯村并網、供水管網改造、制水工藝改造）。參照2010～2013年農村飲水安全工程省以上資金二類六檔補助標準占投資比例，分別為：54.4%、50.6%、46.9%、40.7%、34.5%、28.2% 。合計有為425萬人的建設任務（扣除寧波42萬人口），人均投資800元/人，預計總投資34億元。由于實施對象大都屬財政轉移支付一類縣的山區、海島縣，占85%，平均補助比例為45% ，需安排省級補助資金15.4億元，2014～2020年每年安排2.2億元 。具體可按三類工程單位投資以財政二類六檔補助比例進行操作。via《給水排水》雜志

（2）管護類工程（水質檢測能力保障、農村飲水長效達標）。擬安排財政資金2.1億元，年均安排3000萬元。其中：①水質檢測能力保障工程，尚有55個縣級農村飲用水水質監測中心建設任務（扣除寧波4個），每個檢測中心200萬元，合計投資1.1億元，預期中央每個中心70萬補助，省級按國家要求配套，省財政需安排3850 萬元。②農村飲水長效管理達標工程，扣除發達縣以及平原城鄉供水一體化縣，考核達標獎補范圍約為50個縣，延續現有政策，按平均每縣每年50萬元，年均以2500萬元封頂，資金繼續從水利工程維修養護專項列支。

結論

實施農村飲水安全提升工程是貫徹落實科學發展觀、改善農民生存和發展基本條件的健康工程；是推進城鄉統籌、實現基本公共服務均等化的民生工程；是推動農村經濟結構轉變，促進農民增收的致富工程。

“建設是基礎，管理是關鍵”，為確保農村飲用水工程“建得成、管得好、長受益”，做好工程建設的同時，應關注并研究工程建后管護問題，設立農村供水專管機構，建立建設和運行管理制度，推動我省農村供水依法管理、規范管理、科學管理。

參考文獻略。

本文刊登于《給水排水》雜志2014年第8期，轉發請注明出處。