趙華林
習近平總書記深刻指出，我國經濟發展進入新常態，沒有改變我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期的判斷，沒有改變我國經濟發展總體向好的基本面。這一重大研判，同樣適用于環境保護。
我們要充分認識到，新常態其實是一種優態、活態，歸根到底是一種正常態。既有新挑戰，更有新機遇。當前，要把思想和行動統一到中央的戰略判斷、戰略謀劃、戰略部署上來，沿著認識、適應和引領新常態的大邏輯，按照自然規律保護生態環境，與時俱進地抓好新常態下的環境保護工作
新常態給環保帶來新機遇
一是改革紅利釋放，環境質量進入改善期。全面深化改革和依法治國明確了轉型發展的路徑和制度保障，建設生態文明的國家意志更加堅定，人民群眾空前關注并積極參與環境保護，全國上下有望統一思想，真正邁入既要金山銀山、也要綠水青山，保護綠水青山就是金山銀山的綠色發展期。
二是創新驅動增強，經濟增長階段轉換進入關鍵期。長期以來，經濟增長較多地依賴資源過度開發，資源能源高消耗、污染排放高強度、產出和效益低下特征明顯。“十三五”期間，我國經濟發展將從要素、投資驅動向創新驅動轉變，高新技術產業和裝備制造業增速高于工業平均增速，消費對經濟增長的貢獻超過投資。
三是經濟增速換擋，污染物新增量漲幅進入收窄期。GDP增長進入中高速發展通道，重化工業快速發展的勢頭減緩，第三產業成為拉動經濟增長的主力，總量和結構都在向有利于環境保護的方向發展。粗鋼、水泥以及銅、鋁、鉛、鋅等主要有色金屬產品產量預期在2015年至2020年左右出現峰值，傳統污染物新增量同比下降，污染物排放高位趨緩。
四是能源消費增速趨緩，污染排放疊加進入平臺期。國際油價連續下跌，為我國能源結構調整創造了機遇，能源消費結構已悄然發生變化。能源需求開始呈現“三低”（低增速、低增量、低碳化）特征，高耗能行業增長緩慢、能源強度控制增強，經濟總量與化石能源需求將逐步脫鉤。APEC會議特別是中美聯合氣候變化聲明簽署后，能源和碳減排任務日益明晰。
五是新型城鎮化戰略實施，區域經濟發展進入均衡期。我國城鎮化率已跨過50%的門檻，其增長率已從2009年的5.8%下降到2013年的2.2%，跨越了高速增長期，城鄉更加統籌協調，國土空間優化與生態環境壓力緩解的機會窗顯現，環境污染增量的增加相對下降。
六是生態金融漸趨活躍，綠色、循環、低碳發展進入蓬勃期。環保投入是環保事業發展的物質基礎，長期穩定可靠的盈利回報機制逐步健全也使環境保護領域吸引力增強。環保投融資機制不斷創新，政府采購環境服務激活市場，環保產業新模式、新業態不斷涌現，全社會的環保投入將逐步增加，綠色經濟不斷壯大。
新常態給環保帶來新挑戰
一是世界環境利益多元復雜、爭奪加劇。“十三五”時期，世界經濟將持續慢增長態勢，脆弱性、不確定性和不平衡性增加，新興經濟體增速放緩趨勢明顯。世界人口增長，糧食、能源、資源、環境等約束加劇，相關博弈將更加激烈。發達國家再工業化及美國重返亞太等經濟政治因素，給我國產業升級、綠色轉型帶來重大壓力。國際上對我國環境履約將持續施壓，“綠色壁壘”需積極應對。
二是布局性污染點狀轉移面上擴張、疊加明顯。區域發展格局及城鎮化形態發生轉變，國家生態安全格局與區域型環境污染呈現新的特征。東、中、西部環境治理呈現不同特點，區域差異和分異明顯，分區分類精細化管理挑戰加大。產業區域梯度轉移帶來了資源消耗、環境污染空間結構的變化。承接產業轉移地區的環境壓力將進一步增大。既要考慮東部沿海產業升級對污染排放的利好趨勢，又要深刻認識中西部能源重化工產業增長帶來新的污染壓力。傳統與新型環境問題疊加，出現農村環境疊加城市環境、生態退化疊加環境污染、國際環境疊加國內環境特征。
三是產能化解亟待打破瓶頸、加速轉型。近年來，一些地區新的經濟增長點尚未發展成支柱，結構調整進入攻堅期，許多產能由既落后又過剩轉變為過剩但不落后，長期性產能過剩態勢顯現，進一步淘汰壓減將更多涉及非落后產能，企業有較大的抵觸心理，政府賠償企業損失帶來的財政負擔顯著加重，產業轉型升級難度較大。
四是污染治理遲疑不決、患得患失。隨著宏觀經濟進入新常態，如何處理好節能減排與經濟增長和就業保障的關系成為難題，環保資金投入和增長的可持續性存在變數。一些地方政府財政收入增速放緩、企業效益下滑，政府環保投入長效機制難以為繼，污染治理主體承受力下降，治污決心和行動出現遲疑，有的企業可能不上治污設施、上了治污設施也不正常運行，甚至偷排漏排，監管難度加大。
五是環境基本公共產品供給不足、效率不高。社會公眾環境權益觀增強，環境公平正義的訴求與環境質量改善的要求快速提升，但環境基本公共服務供給與需求差距較大，可達、可行、可接受之間的綜合平衡難度極大。體制機制改革的陣痛可能持續時間較長，財稅體制等改革短期內對基層環保能力、重點問題的專項治理影響大，制度性供給能力亟待加強。
六是環境承載能力已達到或接近上限、急需緩壓。很多地區長期超過環境承載能力，特別是東部地區經濟發達，人口密集、水污染物排放量大，本身的水資源容量有限，需要下大力氣進行治理和修復。新老問題復雜多樣，生態空間安全格局、區域型環境污染等應對難度大。區域大氣霧霾、水環境富營養化、江河流域性生態失衡等重大環境與生態問題仍將存在一段時間。
關于新常態與環境保護，筆者以為，用汽車駕駛狀態形容十分貼切。如果經濟社會是一輛汽車，經濟發展是動力機制，GDP增長是車的速度，增速調整如同汽車換擋。環境保護是安全保障系統，包括制動（abs）、穩定（ESP）、提供新動力源等功能。動力是制動穩定的能量基礎，制動穩定是動力效果發揮的保障，沒有制動穩定保障的動力是危險的、致命的，光要速度不要安全絕對不行，要在安全穩定的前提下盡量跑得快。
開車是一項綜合技能，會開容易，開得好卻不容易，關鍵是動力系統與制動系統要協調把握好。過去的30年，是我們猛踩油門的30年，為追求效率，多給油（消耗了大量資源），雖然速度上來了，但也是一路濃煙滾滾（環境污染），而且看到問題就猛踩剎車，導致了擋位不合適、油耗不合適、機械系統不合適以及車內駕乘者的不舒適等問題，摒棄速度崇拜、優化結構、提高質量和效能，是當務之急。當前，外部路況（國際經濟環境）發生變化，自身車況（國內經濟發展、人口結構、資源環境等）也有變化，減速換擋是明智選擇。我們必須要理性接受從高速到中高速的速度降低，否則行車的可持續性和穩定性難以保證。我國還是發展中國家，還處在初級階段，這些條件不變，中國發展之“車”只能在行進中穩妥維護，既不宜在降速過大中調節，也不宜在過快行駛中調節。新常態下，只有把握好動力系統與制動穩定系統的統一關系，以安全穩定為基礎，在合理區間內的適度高效行駛，才能實現行駛速度與前進距離的完美高效結合。
新常態下要實現三個轉變
做好新常態下的環保工作，關鍵在于加快實現3個轉變：一是目標導向從主要管好污染物排放總量，向以改善環境質量為主轉變，嚴格鎖定總量，著力提升質量；二是工作重點從主要控制污染物增量，向優先削減存量、有序引導增量協同轉變，大幅減少存量，消化遞減增量；三是管理途徑從主要依靠環境容量，向主要依靠環境流量、環境容量的動靜協調、統籌綜合支撐轉變，按照環境容量科學開發，開展流量調控與增效利用。
特別需要強調的是流量管理。流量是一個對應于速率的動態概念，容量則是流量在一段時間內的累加。任何一個時間點的環境質量，取決于這一時間點的環境容量與污染排放量的關系。為了持續地改善環境質量，必須對某個地方基于環境質量目標和環境容量設定的污染物排放總量，在時間、空間、污染物種類間進行科學分配，這就是流量控制。一方面，環境容量受水文條件、氣象條件等季節性因素影響，這意味著相同的環境質量目標下污染物排放限制量將隨季節發生變化。另一方面，我國幅員遼闊，地區間自然地理條件、水文條件、氣象條件、經濟技術條件等差異大，這決定了特定的環境質量目標下不同地區的容量有所不同。
流量管理涵蓋了對時間和空間的雙控制，即單位時間單位體積內的總量控制，同時也是涵蓋了時間和空間的動態控制，實現了環境管理方式的精細化升級和從靜態管理向動態管理的管理模式轉型升級，這種動態化、空間化的環境管理有利于充分利用自然環境容量，進而釋放新的發展空間，促進環境質量目標下的經濟發展。
新常態的環境保護需要新思維
平常心和按自然、社會、科學規律辦事是新常態下推進環境保護工作的重要保障。新常態下環境管理的目標必須強調和回歸環境質量改善這一根本目標。
第一，用法律守住底線，建立保護環境的規范、嚴密的法治體系。以新修訂的《環境保護法》為龍頭，明確政府、企事業單位責任，加大違法排污責任，架好環境保護高壓線。改革環境執法體制，加強基層執法能力建設，建立完善執法管理體系，為執法大廈砌出堅固墻壁。針對損害群眾健康的突出環境問題，出重拳、用重典，施非常之策保障群眾基本生存環境，遏制重點領域污染加劇態勢，讓環境法律法規成為“有牙的老虎”。牢固樹立生態紅線的觀念，劃定并嚴守生態保護紅線。
第二，用制度劃清邊界，建立系統完整的生態文明制度體系。加快建立盲目決策損害環境終身追究制和損害賠償制度，實施生態補償機制，完善排污許可制和環境影響評價制度。建立環境審計制度，對地方政府環境責任履行情況進行全面、深入、細致的診斷判斷，建立一套自上而下、行之有效的環境管理糾偏糾扭體系，突破當前環境管理困局。以環境審計制度為基礎，探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產行政審計和離任審計。
第三，用治理保證效果，建立全面有效、標本兼治的管理體系。要加快制修訂與全面建成小康社會相銜接的環境質量標準和有關排放標準，建立健全一套基于改善環境質量、統一監管所有污染物排放的管理體系。嚴控新建源、嚴管現役源和嚴查風險源，在環境增量管理邊際效用不斷遞減的同時，著力環境存量治理，重點行業和區域要拿出提標改造、生態修復的時間表，以標準牽引、執法倒逼，做到應治必治，最大程度實現帕累托改進，為治本爭取時間。建立區域污染防治協作機制，設立重點區域環境質量管理機構，統籌協調區域污染防治工作。
第四，用政策催生動力，建立改善環境質量的政策支持體系。加強資源環境市場制度建設，完善價格形成機制，發揮市場在環境保護中的決定性作用。積極發展生態金融，把生態成效作為理財期權，研究提供分散風險的途徑和規避風險的工具，創新和探索新業態、新產品和新模式，吸引社會資本進入環保領域。推行排污權交易制度，建立全國統一的排污權交易市場，排污單位在規定期限內對排污權擁有使用、轉讓和抵押等權利，促進企業治污減排。有序開放可由市場提供服務的環境管理領域，大力發展環保服務業，加快建立和完善環境污染的第三方治理。
第五，用權利激發活力，建立全社會正能量行動體系。要構建符合國情的行政監管、社會監督、行業自律、公眾參與、司法保障等多元共治的環境監督體系，讓公眾參與成為其中重要的一環。加大信息公開力度，保障公眾環境知情權。積極宣傳、推動公眾履行環境權利和責任，建立公眾參與環境管理決策的有效渠道和合理機制，擴大公眾環境參與權。善于利用網絡信息化平臺與傳播力量，加大公眾、新聞媒體等對政府環保工作、企業排污行為的監督與評價，強化公眾環境表達權和監督權。引導環保社會組織有序發展，加快建立和完善環境公益訴訟制度，賦予公眾環境訴訟權。
作者系環境保護部規劃財務司司長
