黨中央國務院采取了一系列措施來解決環境問題，但環境形勢總體上仍然十分嚴峻，需要不斷創新我國環境管理政策。而環境保護稅就是我國生態文明制度建設和環境政策創新的一個重要選項。黨的十八屆三中全會將“推動環境保護費改稅”作為我國稅收體制改革中完善稅收制度的一項重要內容，希望通過環境稅制來促進污染成本內部化，從而實現保護環境和建設生態文明的目標。《環境保護》記者就此采訪了環境保護部環境規劃院副院長兼總工程師王金南。

2015年6月10日，國務院法制辦正式公布《環境保護稅法(征求意見稿)》，向社會公開征求意見，請問您對此有何看法?

就目前向社會征求意見的《環境保護稅法》，僅僅提出了排污費改稅，雖然具有一定的改革象征意義，但難免讓人感覺理想和現實間的巨大差距，環境保護稅草案依然有很多不盡如人意的地方。

《環境保護稅法(征求意見稿)》向社會公開征求意見，說明環境稅的方案設計和立法進入關鍵決策時期，也是綠色財政稅收制度改革邁出的重要一步。制定和實施環境保護稅法是當前國家推進的一項重要環境經濟政策，也是新常態下引領生態文明制度創新的重大實踐。作為一個關注環境稅政策研究近20年的研究人員，我對《環境保護稅法(征求意見稿)》的看法比較復雜。

首先，“十一五”以來，雖然環境經濟手段日益受到重視，國家和地方出臺或試點各種環境經濟政策，如生態補償、排污交易、電價補貼、提高排污費標準、綠色金融等，但是總體上仍未形成完整的環境經濟政策體系，環境經濟政策手段的優勢在我國環境保護工作中尚未充分發揮。

第二，總體來看，研究界對我國環境稅進行的設計或構架，都是超出排污費改稅的范疇，而且對環境稅寄予了很高的期望和重視。單就名稱來說，學術界都傾向于采用“環境稅”這個國際通用的概念，而不是這次《環境保護稅法(征求意見稿)》使用的“環境保護稅”。就目前向社會征求意見的《環境保護稅法》，僅僅提出了排污費改稅，雖然具有一定的改革象征意義，但難免讓人感覺理想和現實間的巨大差距，環境保護稅草案依然有很多不盡如人意的地方。

2007—2015年，歷經八年終于出臺的環保稅法方案將環保稅的范圍基本上框定在了排污費改稅的范疇。坦率而言，征求意見版的環保稅只是戴了一個環保稅“新帽子”，下面藏的其實就是一個排污稅“小身子”，缺乏創新改革意識，與理想中的環境稅尚有差距。從政府和國家角度而言，政府部門期待環境稅改革不僅僅是排污費的平移。環境保護部(原國家環保總局)從2007年開始設立國家環境經濟政策研究試點項目，提出了生態補償、排污交易、環境稅、綠色金融等七大領域經濟政策試點，期望通過建立獨立的、覆蓋范圍更廣的環境稅來減少污染排放，改善環境質量。地方環保部門也希望借助環境稅來更好地解決排污費制度中存在的先天缺陷，以更好地促進環境保護事業的發展。同樣，國家也非常重視氣候變化應對和溫室氣體排放控制，向國際社會承諾到2030年左右二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰，并計劃到2030年非化石能源占一次能源消費比重提高到20%左右。目前，國家已在7個省市區開展二氧化碳排放交易試點，征收碳稅也在討論之中。而此次公布的《環境保護稅法(征求意見稿)》僅僅是簡單的排污費改稅，連在一開始被納入草案的碳稅最終也被刪除，確實與預期差得比較遠。此外，排污費到稅的平移與社會公眾希望環境稅能發揮更大作用之間有差距。這個版本的環保稅法在經過了理想與現實的博弈以及現實中諸多問題的平衡，最終從理想主義回歸到“現實”，公眾對環保稅法的失望恐怕更多地來自于這種從理想主義回歸“現實”的落差。

現在看來，目前的《環境保護稅法(征求意見稿)》與您期待的環境稅方案有較大的差距，請問目前的版本能否為建立我國的環境保護稅提供基本的框架?

正如我前面指出的那樣，盡管目前的環保稅方案與大家期待的方案有很大的差距，但仍不失為是我國環境稅改革邁出的重要一步，特別是向社會征求意見和討論完善提供了“靶子”和完善空間。

首先，草案將排污費的征收對象完全納入過來，包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲，并設置嚴格的懲罰條款。而很多專家在對環境稅制度進行研究設計時，并沒有提出要將排污費改稅一步到位，提出將排污費中的部分污染物如二氧化硫、氮氧化物等納入環境稅。目前草案對排污費實行全面費改稅，比對排污費部分改革更加全面和嚴格。

其次，從開采、生產、消費各環節的現有稅種看，僅有生產排放環節還缺乏稅收調控手段，希望完整意義上的環保稅能夠填補這一空白。目前，我國有資源稅對礦藏品的開采進行調節，消費稅對消費行為進行調控，同時還有車船稅、車輛購置稅以及一些稅收環保優惠政策。因此，從現實可操作性上出發，財政部、稅務總局和環保部三部門組成的聯合研究組，實際上在往融入型的環境稅制改革方向推進，也就是將排污費改成環保稅，同時對與環境相關的資源稅、消費稅等現有稅種進行綠色化改良，比如在消費稅中考慮將污染產品納入征收范圍，并且在2015年發布通知自2月1日起對電池和涂料征收消費稅。成品油消費稅稅額也于2014年底兩次提高，促進節約資源改善環境。但這種改良現有稅制的方式與建立污染產品稅和生態保護稅還有很大的差距。

第三，由于環保稅決策機制的缺陷和氣候變化問題“政治化”原因，各部門之間尚存在較大分歧，碳稅沒有被納入到環保稅草案中。盡管財政、稅務、環保等部門力推碳稅納入環保稅，但是發改、財政、稅務、環保部門之間認識存在分歧。二氧化碳在中國的法律中不屬于污染物，且由發改部門而非環保部門進行管理。在國外的立法中對它處理也有不同的做法，有的國家如美國視之為“對公眾有威脅”的準大氣污染物，有的則將它排除在大氣污染物之外。同時，對二氧化碳是否征稅的問題不僅涉及在國內與發改部門力推的碳交易制度統籌的問題，也涉及到國際氣候談判和對外貿影響等復雜問題。政府職能部門對這些問題尚未達成共識，所以環保稅草案也不可能將碳稅納入環保稅。

總體來說，費改稅是具有一定的改革意義的。排污費制度具有自己先天的缺陷，法律強制性不夠，環保部門執法權限有限，排污費在實際執行中往往會受到地方保護主義的干涉等問題，導致排污費不能足額征收。排污費改稅后，環保稅比費更具有法律的剛性和強制性，將更好地發揮刺激企業污染治理的作用，促使企業環境外部成本內部化，充分發揮稅收制度的政策效果。方案中提出的“稅收征收、環保協同”的征管模式，也將進一步促進環保部門與稅務部門的信息溝通與協作，加強對企業污染行為的監管。同時，草案賦予了省級政府適當上浮應稅污染物稅額的權利，使地方可以因地制宜地利用好環保稅法的經濟杠桿作用。

您對環境保護稅法有哪些具體的修改完善建議?

設立開放性條款將碳稅納入環保稅法;對農業排放、機動車排放、城鎮污水處理廠、垃圾處理廠排放都應該征收環境稅，目前第4章第11條款的規定是錯誤的;增加“環保稅收入專項用于環境保護”條款;環保稅法草案中規定國務院將根據本法制定實施條例，有些問題需要在實施條例中進行明確和細化;各方需早做準備，迎接“環境稅來了”的新挑戰。

第一條建議就是設立開放性條款將碳稅納入環保稅法。環境稅法應該基本反映各界人士的期待。氣候變化和二氧化碳控制畢竟是一個環境問題，因此，為了節約立法資源和提高國際地位，把碳稅納入環境稅是一個很好的政策選項。另一方面，考慮到氣候變化與環境是相互影響的，應將二氧化碳與污染物進行統籌考慮，共同納入到環保稅征收范圍中也是合理的。如果將來對碳稅再單獨立法，則既增加了立法成本又是對立法資源的浪費，而等待稅法修訂往往間隔時間又很長。考慮到國際競爭力問題，碳稅可以擇機開征，但是最好在《環境保護稅法》中為碳稅設立一個開放性條款，為以后進一步細化留下空間。從這一角度出發，環境保護稅名稱應該修改成環境稅。

第二條建議是對農業排放、機動車排放、城鎮污水處理廠、垃圾處理廠排放都應該征收環境稅，目前第4章第11條款的規定是錯誤的。稅制要體現公平的原則，把這些征收對象列為稅收優惠對象，從法律上難以理解。同時，建議把礦產資源開采征收的生態補償費也轉變成稅，納入環境稅的范圍，擴大環境稅的稅基。這樣的環境稅就成為一個“統籌生態保護與污染防治”的綠色稅制。

第三條建議是增加“環保稅收入專項用于環境保護”條款。環保稅草案中沒有對稅收收入使用方式進行規定。按照通常的稅收理論理解，環保稅將納入一般財政預算，整體上進行統籌使用。許多發達國家應用部分或全部環境稅收收入設立一般基金、環境類基金或其他社會公共基金，用于支持公共項目或環境資源類項目。排污費收入是專款專用，主要用于污染防治，是我國環保投資的一部分。在我國環保資金仍然緊缺的情況下，如果費改稅后收入納入一般財政預算，各地一般財政預算是否還能保證這部分環保資金投入將是個問題。因此，建議在稅法中加入收入使用條款，明確將環保稅收入專項用于環境保護。

第四條建議是環保稅法草案中規定國務院將根據本法制定實施條例，有些問題需要在實施條例中進行明確和細化，如第三條在界定不征收環保稅的情況時需要企業提供哪些證明材料，污染源自動監控儀器的管理、監測數據的使用，稅收部門和環保部門具體的合作方式等。另外，建議費改稅后環保部門經費保障等問題需要專門制定辦法來解決。

第五條建議是各方需早做準備，迎接“環境稅來了”的新挑戰。雖然對于環保稅法草案還存在較多爭議，但是環保稅法頒布并實施應是遲早的事。相關部門應為環保稅法的實施做好準備，稅務部門需要完善納稅系統，不僅要對征稅人員進行培訓，還要對企業進行環保稅的納稅培訓。環保部門要做好從排污費到環保稅的過渡工作、原排污費核定、征收人員的職能轉變工作以及環境監察和環境稅的稅務協同工作。企業更要積極應對環保稅的到來，采取措施進行技術更新改造，排污費改稅后在征收標準、征管方式等方面都有所不同。對于企業來說，既是機遇又是挑戰，標準提高刺激力度加大，自行申報繳納稅額壓力和責任也就更大。但是稅收的剛性以及獎懲條款的設置將起到進一步規范企業環境行為、創造行業公平競爭環境、優勝劣汰的作用。由于環保稅法對污染治理和監測水平提出了更高的要求，第三方污染治理以及第三方環境監測也或將獲得新的發展空間。

您多年從事環境經濟政策，特別是環境稅方面的研究，您認為比較完善的環境保護稅應該具備哪些功能，以及如何設計稅制以實現這些功能?

環境稅是一項比較特殊的稅種，設計和立法應該充分考慮它作為政策工具發揮的功能。一般來講，環境稅具有實現行為激勵、損失補償、籌集資金和資源配置等功能。這些功能實現與否其實就是環境稅設計好壞的衡量標準。

目前國際上無論在理論界還是實踐中，都沒有形成一個被廣泛接受的、公認的環境稅定義。環境稅有廣義、狹義之分。一般情況下，環境稅是指廣義的環境稅。在提及相對其他稅收的一個獨立的稅收種類時，則為狹義的環境稅。我認為，對于我國環境稅的內涵可界定為：國家為實現特定環境保護目標，采用稅收手段調控經濟行為主體的各種稅收總稱，既包括以環境保護為基本目標的環境稅收，即獨立型環境稅，也包括那些政策目標雖非環境保護但是起到環境保護目的的稅收，還包括具有環保功能的稅式支出政策。環境稅內涵是一個動態的概念，隨著環境保護和生態文明建設的需要，環境稅收的調控范圍也將發生轉變。因此，建議這次環保稅立法的目標是建立一個獨立型的環境稅稅種。

環境稅是一項比較特殊的稅種，設計和立法應該充分考慮它作為政策工具發揮的功能。一般來講，環境稅具有實現行為激勵、損失補償、籌集資金和資源配置等功能。這些功能實現與否其實就是環境稅設計好壞的衡量標準。

首先，行為調節是環保稅的核心功能。也就是說，開征環保稅主要是通過環保稅制調節企業排污行為，促進企業減少污染排放和保護生態環境。這也是衡量環保稅是否成功的標準。20世紀80年代以來，我國已經有一些經濟學家開始從生態經濟綜合平衡和國民經濟政策調節的角度，提出了環境稅的調節機理。環境稅的行為激勵功能，在生產、流通、消費環節均可實現，通過調節稅率，加征和減免稅收等手段，促使利用環境資源者改變將環境成本轉嫁給社會的傳統做法，引導企業自覺進行綠色生產，消費者自覺進行綠色消費。

其次，損失補償是衡量環保稅的效率標準。損失補償是指在市場經濟體制下，對于環境“外部性”問題，市場無法進行自我矯正，采用稅收杠桿針對污染和破壞環境的行為課征環境稅，通過增加污染環境的企業或產品的稅收負擔，實現以經濟利益調節外部性，矯正納稅人的行為，促使其減輕或停止對環境的污染和破壞。這個功能是環保稅下污染排放稅目的首要功能。根據這一功能要求，污染排放稅稅率就要高于污染造成的環境損失成本。否則，就存在外部環境成本沒有全面內部化的缺陷。

第三，籌集資金是環境稅的輔助財政手段。環境稅籌集資金的功能在經濟合作與發展組織(OECD)一些成員國的表現特別明顯。這反映出征收環境稅不僅能增加國家的財政收入，用其改善環境和保護生態，而且可在國家開支不變的情形下，使國家減少對勞動、資本和儲蓄的征稅。通過開征環境稅，形成穩定的環境保護和治理污染的資金來源，也是解決我國環保投資不足的主要途徑。同時，政府通過環境稅收取收入，再將其投入環境的保護與治理，這也是環境經濟學中的污染者負擔原則的體現，可減輕公共財政的壓力。

第四，優化配置是促進經濟結構轉型的工具。環境稅政策的資源配置作用體現在三方面：一是通過矯正環境資源配置中的市場失靈，控制和誘導資源的合理配置;二是加快淘汰嚴重污染行業，促進環境友好型行業的發展，實現產業轉型;三是迫使污染者付出一定的代價，同時產生強大的市場競爭力量，推動企業開發和應用新型環保技術。從激勵經濟主體進行環境保護的角度來看，環境稅具有靜態效率和動態效率。前者是指如果將環境稅設定為一個適宜的水平，就會達到實現既定環境目標的社會成本最小化，從而實現環境稅的靜態效率。后者指對環境行為者開征環境稅后，由于其不得不對其環境行為支付相應的費用，環境行為者會想方設法減少污染排放或者通過技術創新提高生態效率，而環境稅可為環境行為者的減排和技術進步提供長久激勵作用，從而實現環境稅政策工具的動態效率。此外，由于開征環境稅會推動企業生產函數的調整，促使企業加大綠色投入，加快技術進步和提升產出效率，這也有利于創造綠色就業崗位，推動經濟從以產出增長為中心，向以綠色就業增長為中心轉變。

正如您前面所述，這一方案與專家學者、社會公眾對環境稅的預期有較大差距。那么，未來我國是否應該建立更具有明確環境保護信號、范圍更廣的獨立型環境稅?

建議我國選擇獨立型環境保護稅方案，逐步開征一系列以環境保護為明確目標的獨立稅種。同時，吸收融入型環境稅方案的優點，在其他稅種改革過程中充分考慮環保要求，實現我國整體稅收體系的“綠色化”。

我國環境稅收政策可以選擇獨立型環境稅和融入型環境稅兩種方案。獨立型環境稅是指以減少污染或保護環境為基本目的所設立的、相對于其他現有的稅種并行而獨立運行的稅種。融入環境稅方案是指不設立獨立的環境稅稅種，通過對現有與環境相關的稅種改革和完善，達到保護環境的目的。但是，融入型環境稅方案受現有稅制影響，難以將完整的環境成本內部化。同時，由于對于環保目標的體現不明確，也不利于形成明確的價格信號，難以充分發揮環境稅的外部成本補償、環境行為激勵、優化環境資源配置等功能。

因此，建議我國選擇獨立型環境保護稅方案，逐步開征一系列以環境保護為明確目標的獨立稅種。同時，吸收融入型環境稅方案的優點，在其他稅種改革過程中充分考慮環保要求，實現我國整體稅收體系的“綠色化”。具體的獨立型環境稅稅制設計基本思路，建議以可持續發展和保護環境為目標，借鑒國際經驗，結合我國財稅體制，立足中國國情，兼顧國際與國內環境問題、考慮污染控制與生態保護、生產過程與消費過程，采取系統設計與分步實施戰略，科學設置環境稅稅目，合理確定稅率，從而提高財稅政策的綠色化水平，促進經濟發展、增長方式轉變和生態文明建設。

國際經驗表明，環境稅是發達國家普遍使用的一項環境經濟手段。我國開征獨立型環境稅的政治、經濟、社會和技術基礎已經具備。參照OECD對于環境稅的分類，建議我國獨立型環境稅應設計4個稅目，即污染排放、污染產品、生態保護和二氧化碳。污染排放主要是將目前排污費改稅，同時將生活垃圾、機動車排放、農業源污染等納入征稅范圍;污染產品目前考慮納入電池、包裝材料、涂料、煤炭產品，逐步擴大征收范圍;生態保護包括自然保護區和礦產資源開采的生態破壞，如礦產資源開采生態補償稅;二氧化碳稅針對排放二氧化碳的化石燃料征收。

環境稅方案應該從頂層進行全面、系統地設計，而不應僅僅是小修小補或簡單的排污費改稅，否則將失去建立環境稅的政策意義和效率，反而增加環境稅費改革的成本。根據我們承擔的國家重大社科基金《中國環境稅收政策設計與效應研究》估計，選擇低、中、高三檔稅率情景下，環境稅的理論征收規模可分別達到2378億元、4287億元和6798億元。如果只是簡單的排污費平移成環保稅，預計每年的環保稅規模也就500億元左右，而2014年全國征收的排污費只有194億元。

實施環境稅應采取先易后難、先舊后新、逐步推進的實施戰略。建議首先開征污染排放稅稅目。時機成熟后，以較低稅率啟動污染產品稅、生態保護稅和碳稅的組合征收，形成全方位的環境稅收政策體系，逐步、有序提高不同稅目稅率，降低對經濟的“不利”影響。建議碳稅作為一個稅目放在環境稅框架下，設立“擇機開征”的主動而又靈活的機制，以適應國際氣候談判和二氧化碳排放控制進程。同時，這也是優化配置全國人大“立法資源”的好做法。

實施環境稅要踐行稅收中性原則，實現經濟和環境的“雙重紅利”。在稅制優化調整大背景下，通過相應的稅收中性政策設計，通過降低增值稅、所得稅和為弱勢群體提供價格補貼等手段，特別是對低污染產業采取差別化的稅收減免措施，不僅能夠降低環境稅征收對GDP、物價和居民收入的負面影響，而且能夠進一步促進產業結構的調整，加速先進制造業和現代服務業發展。

實施環境稅要建立相應的動態跟蹤、信息反饋、實施評估和逐步調整機制。一是要建立能夠跟蹤企業污染排放、環境稅繳納和企業收入等指標的動態跟蹤機制，及時了解環境稅的征收情況;二是建立跨部門的環境稅信息交流和反饋機制，及時掌握環境稅相關信息;三是建立環境保護稅實施年度評估機制，分析環境保護稅的效果和存在問題;四是建立環境保護稅動態調整機制，根據我國環境形勢要求和變化調整環境保護稅的稅目和稅率。

總之，環境保護是一項既緊迫又長期而艱巨的重大任務。為了加快推進我國的可持續發展和生態文明制度建設，保障公眾環境健康和生態系統良性循環，我國亟需建立一個頂層設計科學、體系框架完善、激勵環境保護的獨立型環境稅，因此，希望環境保護稅立法和實施成為我國綠色財稅制度改革、生態文明制度創新的一個里程碑。同時，也為實現后2015全球可持續發展目標和制度創新做出中國的獨特貢獻。

 

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