“這兩天，有關排污許可制度改革的問題，在幾個環保群內引發了非常激烈的討論。在環保群中，大家提出了非常多的問題;在法制群中，也有專家提出了非常尖銳的問題。”12月5日，在排污許可制度國際研究會上，全國政協法制委員會副主任呂忠梅說。

此前一天，環境保護部部長陳吉寧透露，環保部正在開展排污許可制度改革的頂層設計，研究出臺污染物排放許可制的實施方案，初步考慮用5年或更長一點的時間，將排污許可制度建設成為固定點源環境管理的核心制度。

《第一財經日報》記者在兩天的采訪中了解到，目前環境學界和法學界對這一頂層設計的看法不一，而在排污許可制度的具體設計中也存在諸多分歧。排污許可制度在浙江省已進行了多年的試點，那么，浙江試點都試出了啥?

兩個話語體系的沖突

排污許可證制度是國際通行的一項環境管理制度。在歐美發達國家，排污許可證是最重要的環境管理制度，是執法檢查的重要依據。

陳吉寧介紹，這項制度在我國已有20多年的實踐經驗。《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等環保法律法規均明確規定了排污許可證制度。新修訂的《環境保護法》進一步強化了排污許可證制度，加大了對無證排污的懲罰力度。

但目前，我國還沒有全國統一的排污許可證管理的具體政策。去年底，環保部公布《排污許可證管理暫行辦法(征求意見稿)》，并向社會征求意見。

根據暫行辦法(征求意見稿)，排污許可證是指環境保護主管部門根據排污單位的申請，核發的準予其在生產經營過程中排放污染物的憑證;排污單位是指排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者。

“環保部提出要積極推進排污許可制度的頂層設計，也拿出了相應的法律依據，但微信群內還是有專家質疑，做排污許可制度的頂層立法，環保部想干什么?而從法律的角度來看，立法的頂層設計是憲法，環保部要修改憲法嗎?如果不是，那么環境保護目前的大法是環境保護法，難道環保部要修改環境保護法嗎?”呂忠梅說，“也有人提出，改革就是要突破法律的規定，甚至有‘不違法就不能改革’這樣激烈的聲音。”

呂忠梅表示，環境學者的質疑集中于實體規范、制度設計與初衷相悖，這樣做是否符合環保的基本規律，比如，哪些是重點排污單位、重點污染物，要不要區分環境要素，許可類型應該怎樣明確等;法律學者的質疑集中在立法的技術問題，主要集中在發證的主體不明確、發證程序不清晰、許可與環評等制度割裂、法律責任不完善等。

呂忠梅認為，太多的爭論背后，說明在話語系統中還存在割裂和各種各樣的問題。

“目前最大的問題是搞法律的人與搞環境科學的人是‘兩張皮’、兩個話語體系。”呂忠梅說，“用一個不恰當的比喻，有的時候好像是雞同鴨講話，各講各的，很難溝通。盡管不能要求雞和鴨講一樣的話，但至少要明白，雞講的和鴨講的是同一個問題，而不是各講各的。如果雞能聽懂鴨講的話，鴨也能聽懂雞講的話，那么，這個制度實施的可靠性才真正有保障。”

呂忠梅說，其實，目前排污許可制度立法需要回答的問題就是四個：誰來申請誰來發證;許可證規定的法定事項;申請、核發、監管、參與的程序;糾紛處理。

她認為，一個完善的許可證制度應當是科學理性、社會理性與法律理性的高度融合。對于如何提升許可證制度的可實施性，應建立學科間溝通對話機制，設立問題導向的研究項目，形成協作、協調、協同的工作方式。“特別希望把環境立法的評估機制建立起來，也希望法學家與環境學家聯合起來，研究的內容與研究的項目也融合起來。”

浙江試點確定三大目標

2001年，原國家環保總局頒布《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法(試行)》，這是我國第一部流域層面的排污許可證管理規定，為全國范圍實施許可證管理制度進行探索積累經驗。

與此同時，各地結合實際開展許可證管理，大多數地方出臺了省級管理規章或實施辦法。截至目前，在已進行污染物申報登記的企業中，約有30%獲頒了排污許可證。

近年來，環保部在浙江省開展了國家層面排污許可管理制度改革試點。

5日，浙江省環保廳陳俊副處長介紹，2010年，為落實主要污染物總量控制制度，推進排污權有償使用和交易試點，浙江省出臺了《浙江省排污許可證管理暫行辦法》和相關實施細則，將排污許可證作為排污權的載體。截至2015年9月，全省已發放排污許可證24593本，其中重點污染源12342家已全部發放。

陳俊介紹，浙江省頒發的排污許可證分為A證(總量和濃度雙控)和B證(濃度控制為主)，排污許可的對象是水污染物和大氣污染物。在許可證上明確規定了排放標準、濃度限值、許可總量、排污權有償使用和交易情況等。

“但在實踐中也發現不少問題，許可證對點源的作用沒有發揮出來。”陳俊說，除了法律支撐不足、定位不清晰、管理范圍窄、證后監管弱等問題外，與其他污染源管理制度也存在相互獨立、分頭管理和管理效率低的問題，“企業對此也有意見”。

今年，浙江省再次對排污許可制度進行改革。陳俊介紹，改革的目標確定為三項：理順排污許可證與環境影響評價、“三同時”制度、總量控制、排污申報登記、排污收費等污染源管理制度的關系;重新定位和設計排污許可證，將其作為政府環境監管的執法依據，企業環境行為的守法文書，公眾環保監督的參與平臺;以排污許可證為基礎，作為許可、核定、監管所有排污行為的基本管理制度，探索制定污染源“一證式”管理模式。

“今后，到企業進行環保執法時，就查兩樣：一是看企業有無持證排污;二是看企業有無按許可證規定的總量和濃度排污。”陳俊說。

環保部有關負責人對《第一財經日報》記者表示，目前的設計是為總量控制和排污交易服務的。國外排污許可證的首要目的是建立排放和質量的關系。

這位負責人舉例說，一條小河，上游有三個企業，如果控制斷面超標，這三個企業的相應污染物排放的總量和濃度甚至排放時間強度就要相應加嚴，直到控制斷面水質達標。“這就是排放和質量的關系。執法依據也是排污許可的要求而不是統一的排放標準。”

研討會上，美國加州洛杉磯地區水質控制委員會項目官員開根森介紹，依據《清潔水法》，加州在1972年建立了污染物排放削減許可制度，重點關注水質標準。“該制度要求，所有排污均必須獲得許可證;提供基于技術的排污限值;如果基于技術的排污限值不足以保護受納水體，則實施基于水質的排污限值。”

環境容量是稀缺資源

“通過排污權的制度，主要目的是為了確立環境容量是稀缺資源的理念，充分發揮市場在環境資源配置中的決定性作用，倒逼企業節能減排，倒逼產業結構調整和轉型升級。”研討會上，浙江省排污權交易中心主任周樹勛說。

在推進排污許可制度的同時，近年來，浙江省開展了排污權有償使用和交易試點。周樹勛介紹，試點分為三個階段：

第一階段，市縣層面自主探索(2002-2008年)，杭州、嘉興、紹興等地區自主開展排污權有償使用和交易探索;第二階段，全省范圍試點實踐階段(2009-2012年)，2009年，財政部和環保部批復同意浙江省開展排污權有償使用和交易試點;第三階段(2013年至今)，建立起了包括排污權有償使用和交易制度在內的總量管理制度體系，實現了省、市、縣三級全覆蓋。

統計數據顯示，截至2015年10月底，浙江全省已累計開展排污權有償使用15833筆，繳納有償使用費37.88億元;排污權交易6466筆，交易額11.80億元，其中企業間直接交易250筆，交易額2.29億元;排污權租賃484筆，交易額1084.25萬元。浙江全省共有466家排污單位通過排污權抵押，獲得銀行貸款119.72億元。

周樹勛介紹，2015年10月底較2010年底，浙江全省排污權有償使用筆數增加了575%，交易筆數增加了609%;排污權有償使用金額增加了871%，交易金額增加了521%。“省排污權交易中心于2012年開辦了排污權電子競價系統，目前正在建設全省統一的排污權交易網絡競價平臺。”

值得一得的是，浙江省還推行了一種“企業刷卡排污”的制度。企業刷卡排污總量控制制度是落實企業環境保護主體責任，按照排污許可證要求，實現對企業排污濃度、總量雙控制點源管理的制度。目前，浙江省已建成2100套刷卡系統，其中，廢水刷卡排污系統1839套，廢氣刷卡排污系統261套。

除此之外，浙江省還建立了排污權基本帳戶制度，按照“以減量定增量”的原則，明確各市、縣主要污染物年度增量指標、減量指標和年度減排目標。建立省、市、縣三級排污權指標基本帳戶，對各地排污權指標收入、支出和結余進行量化管理。

截至目前，浙江省已經基本建成以排污許可證、刷卡排污、排污權交易、排污權基本帳戶、總量準入為核心的“五合一”總量管理平臺。

“有了許可證，總量對企業不僅僅是一個數字，而是一種權利(使用權);有了許可證，總量對企業是一個明確的行為限定，超總量排放才有處罰基線。”清華大學教授常杪在研討會上表示，如果缺少排污許可制度，我國排污權交易將面臨問題。“因為難以說清哪些可以交易，或者是可交易排污權量的核定存在隨意性，可能導致目標內的削減量重新通過交易釋放，抵消減排成果。而如果沒有超總量排放處罰依據，排污權則缺少了限定量，隨意超量排污的結果是交易失去必要性，排污權交易市場萎縮，制度走向失敗。”

常杪也提出，我國在排污權交易與排污許可證制度銜接上應注意一些問題，比如，由于總量減排制度的存在，且作為排污權交易密切相關的制度，在核發排污許可證時要考慮國家總量減排的有關規定;在有效期上，如何與五年規劃周期銜接，如何處理五年規劃中期申領的排污許可證未到期卻面臨新五年規劃削減目標的情況等。

 

排污許可制度改革受爭議 浙江試點試出了啥?