12月21日到22日召開的中央城市工作會議提出，“要提升建設水平，加強城市地下和地上基礎設施建設，建設海綿城市”，“要提升管理水平，著力打造智慧城市”。為貫徹落實中央城市工作會議精神，中國經濟導報聯合正元地理信息公司推出智慧城市專刊并在這期創刊號上發表本報對住建部副司長章林偉關于海綿城市的專訪，以饗讀者。
吳為
城市頂層設計要考慮控制雨水徑流
中國經濟導報：建設海綿城市，通過學習國辦發〔2015〕75號文件，似乎有所領悟，但為了如何認識海綿城市建設，具體有哪些工作要做，應該從哪里下手，我國的城市建設問題主要出在哪里？類似這樣的細節，希望章司長給我們介紹一下。
章林偉：非常明確，海綿城市是指城市發展的理念與方式。我覺得這是一種準確的定位，它是城市轉型發展——綠色發展的一種方式。海綿城市建設既可解決我們的生態城市建設問題，也可以應對我們現在穩增長、促改革、調結構、惠民生的需求。我們還應有更高的認識，我認為它是中國跨越中等收入陷阱的一個很重要極有效的舉措。
當前我國城市發展過度帶來的硬化，導致了城市降雨的涇流沒有控制好，繼而使城市的水的生態問題、環境問題、資源問題、安全問題等等一系列問題暴露出來。當然這個問題也不是中國特有的，西方發達國家在城市化過程中也碰到過這些問題，只不過他們轉型轉得早，他們在上世紀80年代末期，實際上是從上世紀70年代石油危機以后就開始注重這個問題。應該說我們是將國外發展過程的經驗教訓與中國城市化發展的實際相結合提出了海綿城市建設的要求，我覺得應該從這個高度來認識海綿城市建設的要求。
海綿城市建設要以雨水的涇流控制為切入口，要最大限度地減少城市開發建設對城市生態的影響，將70%降水就地消納和利用。原來沒有進行大規模城市開發之前，自然散落的降雨，實際上最多只會有30%能夠快速進入河流，大部分通過土地的漏滲、涵養，以及通過植被蓄納并緩慢蒸發參與水氣循環。這樣就涵養了生態、解決了資源、改善了環境。換句話說，原來這個海綿體是自然存在的，現在由于城市的粗放發展，把這個海綿體給破壞了，使它沒有吸納的功能，沒有滲透的功能，沒有緩釋的功能，沒有能參加水汽蒸發的大自然的循環過程，所以一下雨，雨水就快速進入城市排水系統，從而造成了許多的問題。國務院的文件說得非常清楚，就是把70%的雨水給控制住，實際上從科學角度講就是控制雨水涇流，使它和沒建這個城市之前的水的生態循環相符，這個就是我們的使命。
這次國務院文件非常明確地要求，把雨水年涇流總量的控制率作為城市規劃的剛性控制指標。所以未來做城市規劃設計的時候，就要考慮這個，而且還要建立區域雨水控制管理制度，這也是國務院文件明確要求的，從而在做城市的頂層設計的時候，就要開始考慮，怎么把雨水涇流控制住。并且，我們在規劃土地出讓和竣工驗收的過程當中，也要圍繞這些指標的落實進行前置和最后驗收的管理。
從末端治理到源頭減排海綿城市創新空間大
中國經濟導報：國務院75號文件我們也讀過了,但由于水平所限,在理解上總有一層距離,我們想許多老百姓的情況與我們是一樣的,還希望章司長更具體地幫我們理解一下該文件。
章林偉：我們可重點從五個方面來落實建設海錦城市，一個是建筑和小區的海綿化；第二個是道路與廣場建設的海綿化；第三個是公園綠地和城市綠化系統的海綿化；第四個是水體生態修復；第五個是末端治理的實施——排蓄設施，灰綠相機結合。實際上這五個方面貫穿了整個城市建設的方方面面，空間開發的，道路廣場、綠化的、然后水體，基本都涵蓋全了。文件也明確要求源頭減排、過程控制、系統治理。
首先，說說什么叫源頭減排，過去我們的城市建設基本上都是末端治理，末端治理是最傳統的一種做法，在中國現實情況下完全依賴末端治理來解決水的問題，基本上是走向死胡同。因為，第一，中國是人口密度很大的國家，你沒有很大的空間和環境容量讓你前期“自由散漫”，依靠末尾治理解決問題；第二政府的財政能力也是非常有限的，不可能建立無限標準化的工程設施，以任由你前期愛怎么弄就怎么弄。所以我們只好走向前端也就是源頭減排，就是從源頭來把雨水涇流控制住，來有效緩解我們末端治理的壓力。
再說說過程控制，城市管網是根據排水流量峰值來進行設計的。排水管網利用率相當低。我們現在通過過程控制，就是讓雨水不要齊步走，不要形成峰值。要讓區域內雨水分散排、錯峰排，要細水長流，那么管網就不需要建那么大。通過過程控制，最后統籌解決、系統治理。
中國經濟導報：現在海綿城市的理念正被追捧，熱得一塌糊涂，我們的確很詫異，怎么一下子會這么熱。請章司長給我們講講其社會背景。
章林偉：因為我們的城市發展到今天，城市有需求，地方有需求。本來書記市長們都迫切要搞城市的轉型發展，只是不知道怎么干，現在國務院提出方向還提出了方法論，跟地方的需求高度契合，再加上國家又有相應的支持政策，都契合到一起去了。國務院還及時出臺了文件，又有具體要求，所以“海綿城市”一下子熱起來了。今年水大會，共有二十幾個論壇，其中近一半是和海綿城市有關的，有的是政策、有的是技術、有的是產業、有的是投融資。城市的生態載體中，水是最重要的一個生態載體，水沒解決好，你的城市不可能宜居。
中國經濟導報：前一段時間我們報道過城市綜合管廊，同樣都涉及到治理城市雨水，請問海綿城市與綜合管廊的區別在哪里，綜合管廊是不是沒有海綿城市這么迫切？
章林偉：綜合管廊是一個具體的工程項目，而海綿城市涵蓋了城市建設的方方面面，海綿城市實際上是一個方法，是一個理念。如果一定要說海綿城市也是個具體項目，那是整個城市建設的一個綜合項目。海綿城市還涵蓋許多建設模式，比如把棚改、城鄉危改、舊城改造和海綿城市、PPP都疊加到一起去。現在棚改還有很多好的政策，就拿相對的貨幣化安置來說，相對的貨幣化安置過程當中土地置換出來了，土地置換一出來，通過海綿城市建設方式，就能夠提高城市的品質和價值，這時PPP就來了，也解決了政府建設資金不足，轉變供給方式。所以，海綿城市里面有好多可以創新、可以探索的，有很多的設計手法，包括微地形做法，不一定什么都是靠灰色工程的做法，現在可以靠一些綠色的措施，而這些綠色的措施跟景觀、跟園林的設計進行結合，從而實現“滲、滯、蓄、凈、用、排”，“滲”是滲水，“滯”是滯水、“蓄”是蓄水、“凈”是凈水、“用”是用水、“排”是排水。實際上是用六個方面的技術措施來綜合實現海綿城市建設的理念和路線。
中國經濟導報：這是章司長提出的嗎？
章林偉：是的。這6個字深入淺出，朗朗上口，好記。
試點城市代表性強社會資本注入仍存困難
中國經濟導報：剛才章司長是不是講到過去我們的城市規劃是空間布局為主，現在必須生態要素為主？
章林偉：在城市規劃過程當中，過去我們比較注重空間布局，但是對一些生態要素重視不夠，比如很多的規劃控制性指標，容積率、建筑密度、建筑高度等，這些都是空間規劃的控制指標，針對生態控制的指標很少。現在海綿城市建設中，要把雨水年涇流總量控制率和建立區域雨水排放管理制度等生態控制指標嵌入進去。過去，沒有這些指標，城市總體規劃和設計不考慮這些東西，現在必須得考慮了。
中國經濟導報：請問章司長現在安排有多少個城市在試點海綿城市？補助資金都下去了嗎？是一次性的還是分一年一年的？
章林偉：16個，今年年初，我們和財政部、水利部三個部門共同安排了16個試點城市。
補助都下補助都下去了，一年一年地分3年下放，到時我們要進行考核，將海綿城市的建設理念和方式與政府職能改革，引入社會資本緩解財政壓力等有機結合，創新發展模式，這些文件上都寫到了，我不再具體說了，還有很多金融工具也可以利用，包括信貸、包括基金，當然還有股市融資等手段。希望形成全產業鏈的大型企業集團，全程來幫助城市從項目策劃到規劃設計再到建造運營和資本融資來搞海綿城市建設。如果這個可行，將來這些產業集團不但可以把國內的事情做好，還可以走向世界，去發展外向型經濟，帶著我們的產品、技術和資本去幫助亞非拉的城鎮化建設。
中國經濟導報：這么宏偉的城市建設方向，我們不得不關心
海綿城市建設投入大概要多少錢？
章林偉：這個我們大致算了一下，一平方公里大概要1.8個億，但是這1.8個億不等于全是政府的，政府能拿出15%到20%，剩下的都是社會資本。美國的數據是3.6億美金一平方金一平方公里。它包括地面地上的各種設施，它不是簡單的靜態概念，比如我們以前的設計都是靜態設計，現在就要動態建模了。里面有很多技術更新，包括大數據、互聯網、智能城市管理等都可以在這里進行聚焦。
中國經濟導報：許多試點都是新區吧？幾個大都市都沒有選幾個區來做試點，比如說北京、上海、天津？
章林偉：新區不少呢，貴安新區、武江新區還有西咸新區，大部分試點城市都是舊城改造，所以我們要求他們結合棚改、結合危改、結合舊城改造來進行。試點也是有地域代表性的，你看，中、東、西、南、北各向，包括了不同的城市規模，連直轄市也有，計劃單列市也有，省會城市也有，地級城市也有，縣級市也有。16個城市基本覆蓋中國所有類型的城市。你按照我說的在地圖上一看，你會發現非常有代表性。海綿城市建設是因地制宜的。
中國經濟導報：剛才說到社會資本進入，那么實現社會資本進入的困難是什么？
章林偉：現在我們就是在探索一個有效模式。海綿城市建設當中有一個體制問題，現在我們的體制無法實現一個大市場。體制如果分得太細，實際上是政府職能部門的管理把市場給切碎了。房地產、水、道路、園林，都給切成一條條的，導致市場主體不能夠自己去優化。
因此，要沖破體制束縛，把整個交給市場主體來做，政府只要通過目標和問題導向、合同管理、績效考核、按效付費。所以這次文件提出來了：“鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理。強化合同管理，嚴格績效考核并按效付費。鼓勵有實力的科研設計單位、施工企業、制造企業與金融
資本相結合，組建具備綜合業務能力的企業集團或能力的企業集團或聯合體，采用總承包等方式統籌組織實施海綿城市建設相關項目，發揮整體效益。”
中國經濟導報：最后我們想聽聽章司長對海綿城市的展望。
章林偉：海綿城市理念非常先進，我們現在關心的主要是落地問題，把習總書記的指示和要求轉化成生產力，這個是我們最關心的，所以現在我們抓緊創新模式，利用市場上的機制解決體制上的障礙。畢竟我們的制度設計能讓書記、市長們用上，才能解決落地問題。能落地我們的愿望就實現了，保守的估計要用10~20年，到時肯定效果大不一樣，將來這些理念在我們中國5萬~10萬人口的城鎮全面實現，它們就是中國最好的宜居小城，在那住著肯定既有鄉村氣息，又有城市現代化的感覺，就像歐洲小城鎮一樣，我估計未來20~30年后，中國最美、最宜居的地方就是人口5萬~10萬的小城鎮。
| 就“海綿城市”專訪住建部城建司副司長章林偉 |
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| 2015-12-26 中國經濟導報 |
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圖為住建部城建司副司長章林偉（右）在接受中國經濟導報的采訪。 中國經濟導報記者楊秦/攝影
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2015年10月9日（星期五）上午10時在國務院新聞辦新聞發布廳舉行國務院政策例行吹風會，請住房城鄉建設部副部長陸克華、國家工商總局副局長劉玉亭和國務院審改辦有關負責人介紹推進海綿城市建設和簡政放權有關政策情況，并答記者問。 【住房城鄉建設部副部長陸克華】黨中央、國務院高度重視海綿城市建設。習近平總書記強調，要建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。我國正處在城鎮化快速發展時期，城市建設取得顯著成就，同時也存在開發強度高、硬質鋪裝多等問題。特別是建筑屋面、道路、地面等設施建設導致下墊面過度硬化，改變了城市原有自然生態本底和水文特征，70%以上的降雨形成徑流被排放，城市“大雨必澇、雨后即旱”，帶來水生態惡化、水資源緊缺、水環境污染、水安全缺乏保障等問題，嚴重影響群眾生產生活和城市有序運行。發達國家在城鎮化過程中，也曾出現過類似情況，這些國家及時調整城市規劃建設理念，通過實施低影響開發模式、可持續排水管理、水敏感城市設計等理念和措施，合理控制雨水徑流，有效解決了上述問題。 所謂海綿城市，就是充分發揮原始地形地貌對降雨的積存作用，充分發揮自然下墊面和生態本底對雨水的滲透作用，充分發揮植被、土壤、濕地等對水質的自然凈化作用，使城市像“海綿”一樣，對雨水具有吸收和釋放功能，能夠彈性地適應環境變化和應對自然災害。在城市開發建設中，加強規劃建設管控，通過源頭減排、過程控制、系統治理，采取屋頂綠化、透水鋪裝、下凹式綠地、雨水收集利用設施等措施，使建筑與小區、道路與廣場、公園和綠地、水系等具備對雨水的吸納、蓄滯和緩釋作用，有效控制雨水徑流，使老百姓切實感受到“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的實效。 【中央電視臺記者】陸部長，為了解決不積水不內澇，在海綿城市建設當中有沒有一些具體的有效的辦法或者措施？ 【住房城鄉建設部副部長陸克華】城市內澇的形成是多方面的，簡單地講，就是水排得慢，沒有盡快把它排走，形成了積水，大了就是內澇。那么怎么解決這個問題呢？兩種路徑，一種路徑是傳統方式，主要靠管網排水，只要有雨水，趕緊把它排掉。大家設想一下，城市里那么大的暴雨，那么大的下墊面，要多大的管子才能排掉呢？這種方式肯定是不可持續的。國外城市發展過程中也遇到這個問題，他們發現，單純靠地下管網把雨水排走的方式來解決內澇，是不可持續的，為此，他們轉變城市發展理念和建設方式，采取地上和地下相結合、生態措施和人工措施相結合的方式。 所以，海綿城市的核心是什么？實質上就是合理地控制降在我們城市下墊面上的雨水徑流，使雨水就地消納和吸收利用。怎么來實現呢？實際就是六個字。 第一是“滲”。由于我們城市下墊面過硬，到處都是水泥，改變了原有自然生態本底和水文特征，因此，要加強自然的滲透，就是習近平總書記講的，通過土壤來滲透雨水，這同時也是一種吸納雨水的過程。它的好處，可以避免地表徑流，減少從水泥地面、路面匯集到管網里雨水，可以涵養了地下水，補充地下水的不足，還能通過土壤凈化水質，還可以改善城市微氣候，從國外的經驗看，土壤有一定的含水量后，白天可以適當蒸發，能夠調節微氣候。所以第一個措施是“滲”，把滲透放在第一位。 第二是“蓄”，就是把雨水留下來，要尊重自然的地形地貌，使降雨得到自然散落，原來到湖里的還去湖里，原來到溝渠里的還去溝渠。現在人工建設破壞了自然地形地貌后，降雨就只能匯集到一起，形成積水。所以要把降雨蓄起來，蓄也是為了利用，也是為了調蓄和錯峰，不然短時間內匯集這么多水到一個地方，就形成了內澇。 第三是“滯”，主要作用是延緩短時間內形成的雨水徑流量。比如說，通過微地形調節，讓雨水慢慢地匯集到一個地方，用時間換空間。我們城市內的降雨，是按分鐘計、按小時計的，這跟大江大河不一樣。城市內短歷時強降雨，對下墊面產生沖擊，形成快速徑流，積水攢起來就導致內澇。因此，“滯”非常重要，可以延緩形成徑流的高峰。 第四是“凈”，剛才已經講了，通過土壤的滲透，通過植被、綠地系統、水體等，都能對水質產生凈化作用。大家都知道，現在城市里的初雨，就是第一次下的雨，是非常臟的，記者朋友們可能都開車，現在在北京，下第一場雨，干了以后，車上都是泥巴點。這么臟的水排到大江大河里、排到自然水體里，會產生污染，因此，應該蓄起來，經過凈化處理，然后回用到我們城市中。 第五是“用”，盡可能利用天上給我們降下來的雨，不管是豐水地區還是缺水地區，都應該加強雨水資源的利用。比如停車場上面下的雨，我們傳統的方式是快排，那么，可不可以進行收集凈化以后，直接用于洗車，當然是可以的。我們現在澆花澆樹要用自來水，既消耗能源、又消耗水資源。我們應該通過滲透涵養，通過蓄把水留在原地，再通過凈化把水用在原地。 第六是“排”，有些城市就是因為降雨多了，滲透也滲透不了，用也用不了那么多，所以才導致的內澇。這就必須要采取人工措施，把它排掉。 通過人工和自然的結合、生態措施和工程措施的結合、地上和地下的結合，可以解決城市內澇問題，還可以解決水體黑臭的問題，還可以調節微氣候、改善水生態等等。因此，海綿城市建設不是一個單純的目標，而是一個綜合的目標，是城市發展理念和建設方式的轉型。 |
