12月14日，生態環境部發布《關于進一步規范城鎮（園區）污水處理環境管理的通知》（以下簡稱《通知》），對“進水超標導致出水超標”的一類問題進行了明確的責任劃分，給出了明確的說法。近日，我們對清華大學王凱軍教授就此問題進行了采訪，并整理成文發布。文章采用第一人稱敘述形式呈現。

文章經授權轉載自：JIEI創新實驗室

作者：王凱軍

▲王凱軍，資料圖

記得在2020年兩會前夕，由全國工商聯環境服務業商會組織的媒體見面會上，有媒體追問會長，希望了解2019年媒體見面會提出的進水超標導致出水超標的議題，在兩會上反映后有沒有結論。我接過話題，大概介紹了一下生態環境部正在做的事情。

從2019 年開始，生態環境部邀請有關地方政府、地方生態環境部門、運營單位、納管企業、行業專家、行業組織等社會各方，多次召開座談研討會。在編制期間又赴多個省份開展現場調研，實地了解不同污水處理廠存在的問題和困難，聽取改進管理工作的意見和建議。

我的回答后來被一些媒體挖掘了出來，報道“清華大學環境學院教授王凱軍透露了環境部正在制定相關文件”。在我“貿然”回答這個問題時，我以為《通知》會很快公布出來，實際上，時間過去了半年多，到去年底才與大家見面，期間又經歷了多次研討、修改、征求意見等，我也幫助修改過一些內容。從中可以看到環境部對于這一情況的重視及踏實的工作作風，直面焦點問題、從解決問題出發，體現了深化“放管服”改革的精神。

出臺背景：企業進園區改變了工業廢水治理模式

《通知》在此時的出臺，一個很重要的原因是工業企業大批進園區，污水處理標準提升、環境管理加嚴，污水處理的管理方式及對象都發生了較大變化。特別是工業園區化的趨勢日益顯著：出于工業污染控制及土地集約利用的考慮，近幾年工業企業加快向工業園區集中。目前，全國各地設置的各類型園區數量已超過6萬家。

高度集中的園區，帶來了集中污染的風險。因為一些工業園區盲目擴張、粗放發展，環保監管薄弱，造成環境污染嚴重，環境風險隱患突出。環境部前期還專門針對此問題發布了《關于加強工業園區環境保護工作的指導意見》。

工業企業進園區的過程，也改變了以往工業廢水治理的模式。在此之前，主要是由工業企業自行處理。而隨著工業企業園區化，部分工業廢水可能與市政管網開始發生關聯，其中企業排水納入市政管網或專門管道，委托第三方市場化運行。這一類污水處理廠的數量已經大大超過了城市污水處理廠的數量，是現在乃至今后一個時期環境管理的重點。這些與市政管網發生關聯的園區，所在位置及污染特征不盡相同，因此，對污水處理運營企業產生的影響也有所不同。

多方參與鏈條，多種沖突情境，以及配套管理機制的不健全，不可避免地造成了一批典型沖突案例。其中最受媒體關注的就是“進水超標導致出水超標”的情況下，運營企業該不該作為“背鍋俠”接受處罰，以及衍生出的各方責任劃分等話題。污水處理廠、地方環保主管部門都承擔了頗高的環境治理成本，承受著巨大的環境治理風險，無論處理結果是什么，都是一個“雙輸”的結果。

于地方環境管理部門而言，面臨兩難境地：對出水不達標的企業罰款，是依法行政、依法治污，履行其監管職責。執法，給守法污水處理廠帶來負擔；不執法，自身則面臨著不依法履行職責的政治風險。但在該類執法過后，地方政府往往面臨大量訴訟、調解等工作，無疑會耗費大量的人力、精力成本。

于污水運營企業而言，更是損失巨大：要承擔因應急處理、工藝受損而產生的額外成本；還要面臨因出水不達標而產生的環境行政處罰、環境刑罰，以及隨之而來的聯合懲戒。即在繳納行政罰款之外，還受財稅78號文的影響，3年內不享受增值稅即征即退政策。更感“委屈”的是一些已經及時報告、及時啟動應急預案但仍因超標被罰的企業：“這是一件誰來都做不好的事情，我已經履行了責任，為什么上游企業亂排污需要我來買單？”

而在政府與運營企業陷入爭論、進入訴訟時，參與鏈條的第三個主體——納管企業，通常處于沉默狀態，不發一詞。“進水超標”案件也增加了社會的環境治理成本，由全社會為個別工業企業的排污行為買單。

在多起實際案例中，各地處理方式不盡相同，有些地區對污水廠免于處罰，有些地區則認為“不構成免責理由”。爭端不斷發酵，使得環保執法從行業監管手段逐漸演化為一項社會熱點話題，損害政府形象，給企業帶來負擔，造成了大量社會資源的浪費。

在此情況下，環境部對該類事件高度重視，《通知》也在企業、專家、政府等多方力量的溝通下誕生。

編制亮點：依法行政前提下推動情、理、法統一

《通知》的最大亮點，是在依法行政、依法治污的前提下，盡可能推動“情、理、法”的協調統一。

（一）依法治國、依法行政

《通知》本身并非全新的環境法規，更多的是將散落在各個環境管理法規、標準中的相關條款集結，系統重申、明確了各方的法律責任，充分體現依法行政的思想。并在新情景的運用中使管理環環相扣，在生產、建設、運行各個環節，都可依據現行法律開展工作。

如《通知》中的責任劃分段落，要求“運營單位應當對污水集中處理設施的出水水質負責”，依據的是《水污染防治法》中第五十條中的“城鎮污水集中處理設施的運營單位，應當對城鎮污水集中處理設施的出水水質負責。環境保護主管部門應當對城鎮污水集中處理設施的出水水質和水量進行監督檢查。”

要求納管企業“依法安裝使用自動監測設備”，依據《水污染防治法》第四十九條中的“工業集聚區應當配套建設相應的污水集中處理設施，安裝自動監測設備，與環境保護主管部門的監控設備聯網，并保證監測設備正常運行。”

要求地方政府“統籌安排建設城鎮（園區）污水集中處理設施及配套管網、污泥處理處置設施”，依據的是《水污染防治法》第四十九條“縣級以上地方人民政府建設主管部門應當按照城鎮污水處理設施建設規劃，組織建設城鎮污水集中處理設施及配套管網。”

要求“納管企業應按照國家有關規定申領排污許可證，持證排污、按證排污”依據的是《中華人民共和國環境保護法》第四十五條：“ 實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物”以及《排污許可管理條例》相關內容。

《通知》中規定“嚴肅查處超標排放、偷排漏排、偽造或篡改監測數據……等環境違法行為”，依據的是《水污染防治法》第83條第2款、第4款的規定：(二)超過水污染物排放標準或者超過重點水污染物排放總量控制指標排放水污染物的；(四)未按照規定進行預處理，向污水集中處理設施排放不符合處理工藝要求的工業廢水的。

規定“新建冶金、電鍍、有色金屬、化工、印染、制革、原料藥制造等企業，原則上布局在符合產業定位的園區，其排放的污水由園區污水處理廠集中處理”，也就是將這幾類企業劃出市政管網，依據的是“水十條”中第二章節第六條：“七大重點流域干流沿岸，要嚴格控制石油加工、化學原料和化學制品制造、醫藥制造、化學纖維制造、有色金屬冶煉、紡織印染等項目環境風險，合理布局生產裝置及危險化學品倉儲等設施。”

關于《通知》中“合理認定處理超標責任”中一定程度的自由裁量權，依據的是《行政處罰法》第27條第一款、第三款：當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰:（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（三）受他人脅迫有違法行為的。

總體來看，環境部此次發布的文件是在現有環境保護法律框架內的意見指導，充分體現了依法行政的精神，行政權力均為依法取得，有法可依，對其行政行為的后果承擔相應的責任的原則。

（二）依法治國前提下，在處理具體問題中努力實現 “情、理、法”的最大統一

依法治國、依法治污、依法行政是管理的前提，但不可否認，大家從理解，領會到運用，中間通常需要一個過程。

回想當年我參與制定的《城鎮污水處理廠污染物排放標準》GB18918-2002標準征求意見時，污水廠的代表也是群情激奮，認為污水廠是治污而不是排污單位，認為標準的名號就不對，污水處理廠作為處理污染的單位何以被稱為“污染排放對象”。當時大家的認識如此，從情理上難以接受，現在大家也逐漸認同了超標排放是污染。

同理，在認定“進水超標引起的出水超標”是否違法這個環節上，大家對三者之間關系的理解存在偏差，尤其是運營企業在情理方面有一些不理解。更多的也是情、理、法之間糾結，認為責任不是運營單位是在講“道理”，認為處罰不合“情”，而沒有人認為首先應該執行“法律”。

理想狀態下，情、理、法是能夠合一的，但在現階段，需要在現有環保法律的體系下，盡可能更加契合“情”與“理”。具體到文件內容中，可以看到從原來“政府-運營企業”的二元對立，變成了“政府-納管企業-運營企業”的三方溝通，并對三方均提出了要求，將原來壓在運營企業一方的壓力，分散到了三處。很多事情的完善進步，往往不能一蹴而就，而是需要各方明確責任，明晰規則，不斷優化自身工作，促進良性的互動，才能逐步達到新的平衡。

確認政府責任，推動政府工作不斷細化。文件沒有把地方政府方面的問題簡單歸結于執法問題，因為園區作為新生事物，相關排放標準、監管體系還不夠健全，很多園區內的BOT、PPP項目，對于三方法律職責的規定都不明晰，僅依據合同來管理。污水處理廠及其運營單位具有身份的雙重性：一方面，是負責城鎮污水處理的公共服務提供者；另一方面，是依靠提供服務盈利的經營者。當前環境執法更關注后者，對污水處理廠及其運營單位施以監管壓力，而未發揮其作為公共服務提供者的輔助執法功能。這需要通過修法來實現，但在現階段很難執行。因此，《通知》中將地方政府的職責做了進一步明晰，實際上是指導各地依法細化工作，更加積極主動地去化解矛盾。

此外，由于管理體系不健全，政府執法中的因地制宜就顯得尤為重要。在法律無法修訂的情況下，需要環境部門加強“放管服”，使地方政府在一定程度上能夠自由裁量。地方政府在此精神的指導下，就會在不斷解決問題、優化流程的過程中形成一套行之有效的操作辦法。如蘇州環保局和水務局在2017發布的《城鎮污水廠接納處理工業廢水管理暫行辦法》就是一個典型范例。在該《辦法》中，對各類污水廠就歷史原因，納管情況進行了較為科學的分類（共分為三類）：

Ⅰ類是指現狀主要承擔生活污水處理的城鎮污水處理的城鎮污水廠

Ⅱ類是指位于工業園區、開發區內，規劃和環評定位為工業廢水、生活污水集中綜合處理的城鎮污水廠；

Ⅲ類是指由于歷史因素，被納入城鎮排水和污水處理專項規劃，現狀主要承擔工業廢水處理或工業廢水比例較高的污水處理廠。

又劃分出四類“不達標”的情形：

情形1：納管企業預處理工藝不達標/不合規處理，污水處理廠工藝達標；

情形2：納管企業預處理工藝不達標/不合規處理，污水處理廠工藝不達標；

情形3：納管企業預處理工藝達標且合規處理，污水處理廠工藝不達標；

情形4：納管企業預處理工藝達標且合規處理，污水處理廠工藝達標且合規處理，突發事件導致水處理系統不達標。

依據上述分類，政府各部門在充分溝通、實事求是的基礎上形成一系列的實施辦法，包括如何納管，如何判定責任，明確舉證流程等，分別對執法單位，排污單位和運營單位的權責利劃分方面進行了明確詳盡的規范。相信蘇州精細化管理的案例，將成為今后政府管理的發展趨勢。

重申納管企業責任，要求嚴格監管執法。實際上，《環境保護法》中一直有著對排污企業要求的明文規定，但在此前因為其涉及量大、面廣，相應的監管能力不足、監管手段落后，所以在一段時間內排污企業有機可趁。《通知》事實上給地方政府提出了明確的監管要求，有望改變“當前的管理責任規則給運營單位分配了過重的水質責任，并網企業則承擔極低的違法成本”的現狀。對這些納管企業監管勢必會更加到位，需要排污企業承擔起相應的環境責任。

對于這類排污企業，有些具有先進理念的園區提出了“一廠一管制”，但這種做法會產生大量的社會資源浪費；也有園區提出將它們都搬出去，但操作起來也不太現實。我們需要在社會資源利用效率及監管效果之間尋找平衡，這也間接給政府監管能力提出了要求。未來政府在加強能力建設之外，還需要創新監管手段、加強靈活性。類似于清華大學環境學院開發的“水質指紋”技術，即使針對混合樣也可以準確識別出超標污水的責任主體，為地方政府開展依法治污，科學治污提供了有力支撐。

對運營企業提示風險，推動運營單位建立完善的運營工作體系。在一些國外發達國家，污水處理廠可以上訴、參與執法。在我國，污水廠的這類權利暫不足。但在《通知》中，為運營企業可能遇到的風險留出了解決方案——“立即啟動應急預案，開展污染物溯源，留存水樣和泥樣、保存監測記錄和現場視頻等證據，并第一時間向生態環境部門及相關主管部門報告。”這一定程度上改變了過去單向的執法結構，給運營企業提供了能夠用以保護自己的法規依據。

同時，《通知》也側面指出了當前運營企業自身管控的不足——“新建、改建、擴建污水處理項目環境影響評價，要將服務范圍內污水調查情況作為重要內容”，意指企業在市場擴張過程中應當對納管污水水質有所鑒別，并確保具備相應匹配的處理、管理能力。企業搶項目的不理性，與園區招商的不理性一樣，會給污水達標帶來風險。

幾點建議

（一）加強和完善工業園區污水處理標準法規體系建設。當前工業廢水并網預處理規則體系，主要由預處理排放標準、納管許可管理等組成；園區污水處理廠污染物排放標準的執行也不一致，需要盡快形成有效的園區水污染環境管理體系。

（二）適時對《水污染防治法》第50條進行行政解釋，善用減免情形。在《水污染防治法》無法近期修訂的情況下，生態環境部可根據《關于加強法律解釋工作的決議》，在法律授權范圍內，對第50條的適用進行行政解釋，明晰污水處理廠、納管企業在不同情況下所應受到的行政處罰。在環境執法實踐中，逐步明確污水處理廠及其運營單位協助執法的地位與范圍。改變僅僅依靠BOT協議或PPP協議對納管企業行為進行約束的現狀。

（三）時機成熟時，提請全國人大常委會對《水污染防治法》預處理水質責任條款進行修改，并修訂《水污染防治法實施細則》、《城鎮排水與污水處理條例》。