環境規劃院王波：以市場化運作推動農村生活污水治理 作者單位：生態環境部環境規劃院農村環境保護中心
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鄉村環境
生態環境部日前召開了農業農村污染治理攻堅戰工作推進會，旨在深入打好農業農村污染治理攻堅戰，助力經濟社會高質量發展。其中，綠色金融支持農村生活污水治理等基礎設施建設成為本次推進會的一大亮點。
當前，氮磷已經成為長江流域、近岸海域以及不少湖泊的首要污染物，城鄉面源污染正在上升為制約我國水生態環境持續改善的主要矛盾之一。農村生活污水作為城鄉面源主要污染源，2021年全國治理率僅為28%，且部分設施運維難以保障，不少地區污水散排、直排問題突出，亟待加快解決。按照市場化運作的方式，扎實推進農村生活污水處理與資源化利用，是破解地方財力難以保障、治理任務繁重工作局面的有效舉措。近年來，我國出臺了一系列舉措，推動各地充分運用金融杠桿助力農村生活污水治理。《關于推進農村生活污水治理項目融資支持的通知》的印發，完善了綠色金融政策。國家開發銀行啟動“百縣千億”專項金融服務，中國農業發展銀行出臺差異化扶持政策，加大了金融支持力度。各地按照區域整合、行業打包、城鄉聯動等思路，創新工作舉措，拓寬融資渠道，撬動環保市場。僅山東、安徽、山西三省就已審批簽約55個項目，授信額度達170多億元，并按計劃推進放款業務，按下了農村生活污水治理的“加速鍵”。近年來，在綠色金融政策支持下，各地推進農村生活污水治理步伐明顯加快，通過建管一體化、城鄉一體化、供排水一體化、環境治理與產業開發相結合等方式，探索了農村生活污水治理市場化的有效路徑，但仍面臨投資成本高、回報周期長、市場主體少等現實困境，亟待加強我國農村生活污水治理市場化實踐路徑研究。根據農村生活污水的治理內容、融資來源、建設流程等因素，可將市場化路徑分為不同類型的模式。依據治理內容，可分為單一治理內容模式，如建管一體化模式、城鄉一體化模式等；雙項治理內容模式，如供排一體化模式等；多項治理內容模式，如生態環境導向開發（EOD）模式等三個類型。依據治理資金來源，可分為政府投資模式、社會投資模式、公私合營（PPP）模式、村民付費模式4個類型。依據項目建設過程，可分為建設—經營—轉讓（BOT）模式、“改造—運營—移交(ROT)”模式、工程總承包，即設計—采購—施工—試運行模式（EPC）等，以及其衍生模式，如EPC+O模式等。各地涌現出一批市場化典型案例。一是通過BOT、EPC等模式，推進農村生活污水治理“建管一體化”。如江蘇省泗陽縣的BOT+BT（Build- Transfer）模式，污水處理站采用BOT模式，管網采用BT模式，由社會資本承擔建設和運維資金，通過27年的特許經營權運營收回投資成本。福建省新羅區的EPC+O（工程總承包及運營一體化）模式，整區推進農村生活污水治理，并制定考核辦法，強化第三方運維實效考核。二是通過構建市場主體、PPP模式等，推進農村生活污水治理城鄉一體化。如山東省濟寧市采用城鄉一體化的特許經營模式，通過競爭方式選擇山東公用控股有限公司，組建山東公用水污染治理有限公司負責全市13個縣市區農村生活污水治理項目的建設運營。江蘇省灌南縣采用PPP模式，與中國葛洲壩集團股份有限公司合作，成立葛洲壩水務（灌南）有限公司，負責城鄉一體化污水治理PPP項目。三是通過供排一體化等模式，探索農村生活污水處理繳費有效路徑。如江蘇省江寧區按照“供排一體，城鄉一體”的思路，發揮區水務集團資金和技術等方面的優勢，對全區農污設施開展專業化運維。海南省五指山市探索建立城鄉供排水項目建、管、護一體化模式，實現城鄉水務一體化發展、城鄉污水一體化處理。遼寧省沈陽市于洪區建立農村生活污水處理“市、區、戶”三方分攤繳費機制，每噸污水處理費中，村民承擔0.95元，區級和市級財政分別補貼1.10元和1.07元，合計每噸污水處理費3.12元。四是通過“肥瘦搭配、以豐補歉”等方式，推進生態環境導向的開發（EOD）模式。如廣西壯族自治區賓陽縣以農村生活污水治理、農業廢棄物資源化利用等項目為基礎，以生態農業、生態旅游等項目為支撐，啟動了農村環境治理與產業融合發展EOD項目，探索打造首批國家農村產業融合發展示范園標桿；四川省邛崍市實施白沫江水美鄉村生態綜合體開發EOD項目，將農村生活污水治理等環境治理項目與沿線茶、農、旅等產業有機融合，實現農村環境治理與產業發展雙贏。針對市場化融資機制不完善的問題，結合以上案例啟示，筆者提出以下建議：一是加大地方財力投入。地方各級政府應依法將農村生活污水治理所需經費納入本級財政預算。統籌水污染防治、農村環境整治、農村人居環境整治、全域國土整治試點、水系連通及水美鄉村建設等專項資金，用好土地出讓收益、耕地占補平衡和土地增減掛鉤收入等相關政策，加大對農村生活污水處理設施建設和運維投入力度。二是推行一體化治理模式。地方政府要加大統籌力度，平衡收益、協同搭配，捆綁打包項目，以縣（市、區）為單位，優選專業公司統一負責農村生活污水治理項目“投、建、管、運”，縣（市、區）人民政府按規定授予特許經營權。鼓勵按照城鄉供排一體化的思路，推進城鄉供水、農村生活污水治理、城鎮污水處理整體打包給專業公司統一負責建設運維。三是創新投融資模式。在不新增地方政府隱性債務的前提下，鼓勵采用政府直接投資和注入投資項目資本金相結合的方式，對符合條件的農村生活污水治理項目納入地方政府債券申報范圍，支持符合規范管理要求的PPP項目等，拓展籌資渠道。積極探索實踐農村生態環境導向的開發（EOD）模式，支持農村生活污水治理項目與收益較好的城鎮污水處理、城鄉供水、資源產業開發、鄉村旅游、現代農業等關聯項目或產業的有效融合、收益反哺、一體實施。四是落實好國家扶持政策。對接國家開發銀行和中國農業發展銀行各分支行，協助用好中長期開發性金融政策，支持有融資需求且符合貸款條件的優質項目。農村生活污水處理設施用電按規定執行居民生活用電價格。農村生活污水治理項目依法使用國有建設用地或集體建設用地，新增建設用地計劃指標按規定由地級市人民政府分類統籌安排。各地可在鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃中預留建設用地指標，用于農村生活污水處理設施等項目建設用地需求，并開辟用地審批綠色通道，支持單列審批。五是探索開展污水付費試點。綜合考慮污水處理成本、使用者承受能力等因素，合理確定使用者付費標準，穩步推行使用者付費，引導和支持村級組織將付費事項納入村規民約，鼓勵有條件的地區依托供水公司收取污水處理費。建立財政補貼與使用者付費的合理分擔機制，對使用者付費一時不能彌補需支付的污水處理服務費的，按照權屬責任，由市縣人民政府予以補足。六是建立市場化管理制度。為規范政府與市場各自行為，有效吸引社會資本，建立穩定的投融資回報機制，有必要建立健全農村生活污水治理市場化的管理制度體系。建議圍繞農村生活污水治理項目的設計—施工—驗收—運維全過程，建立包括合同模板、建設改造、竣工驗收、第三方運維、維護費用、監測考核、智慧平臺等方面的制度規范，用制度約束和規范第三方市場化行為，營造良好的市場投資環境。
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