國辦發文，十多萬億PPP迎來新機制，有何特點？
第一財經2023-11-08 23:13
政府和社會資本合作（PPP）模式迎來一次全新重大變革，這關系十多萬億PPP項目。
11月8日，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（下稱《意見》），宣告了自2014年PPP模式實施以來，政策層面上力度最大的一次調整，對中國推廣應用PPP模式影響深遠。
鎖定特許經營模式，聚焦使用者付費
PPP模式新機制究竟體現在哪？這體現在回報機制、適用具體模式、重點領域、管理部門等多個層面。
《意見》明確，PPP項目應全部采取特許經營模式實施。PPP項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。
此前PPP項目細分模式較多，此次限定為基于使用者付費的特許經營模式。PPP回報機制分為三種，分別是政府付費、使用者付費和可行性缺口補助，其中采用政府付費和可行性缺口補助兩者PPP項目數量和投資額占全部PPP項目比重超過90%。而此次《意見》明確，此后PPP回報機制聚焦使用者付費，并不強調不因PPP模式而新增地方財政未來支出責任。多位PPP專家告訴第一財經，這意味著未來適用PPP項目將大幅減少。
《意見》還明確，政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。
清華大學投融資政策研究中心首席專家王守清表示，PPP新機制強調使用者付費，但要正確理解的是，這還包括穿透看也是使用者付費的項目。例如，社會資本特許經營的供水廠所提供的水雖然是賣給控制管網的政府或其國企，但后者最終是賣給老百姓，故穿透看，仍然是使用者付費；另外，不管采用什么投融資模式，但涉及國計民生的項目，如地鐵，仍然需要政府補貼，即政府補貼與投融資模式無關的行業性補貼項目，也可以認為是使用者付費；最后，如果使用者付費不足甚至缺失，但政府合法合規地用其它資源（而非現金）補償社會資本，也可以算使用者付費。
多位地方政府從事PPP管理人士告訴第一財經，目前使用者付費的PPP項目少，而且可以采用地方政府專項債券等其他方式去做，不一定采用PPP模式。
而之所以此次PPP新機制將回報機制聚焦在使用者付費，專家認為一大主要目的是防止新增隱性債務。
王守清表示，PPP新機制有利于促進我國PPP的健康發展，因為它可以直接減少地方政府不顧財力亂上政府付費的PPP項目，造成隱性債務、代際不公平和不可持續。也可以減小社會資本特別是央國企工程公司“投資是假，承包是真”、更想拿項目而不太關心地方政府財力和可持續性等問題。另外還可以減輕金融機構過度依賴央國企和政府信用。
“總而言之，PPP新機制有利于倒逼地方政府、社會資本、金融機構和咨詢機構等更關注PPP項目的市場需求、現金流和可持續性。”王守清說。
一位不愿具名的PPP專家對第一財經表示，PPP實踐中不能將財政風險與PPP項目付費和補貼對立起來看。是否開展政府和社會資本合作的唯一依據社會資本干得好、效率高，從而實現物有所值，而不是誰付費、誰補貼。可考慮將政府付費和補貼納入政府債務系統中一并監管。
中國國際工程咨詢有限公司研究中心副主任徐成彬認為，《意見》要求所有PPP項目均應采用特許經營模式實施，強調發揮市場化機制，聚焦使用者付費。這既充分借鑒了國際PPP模式發展經驗，更是基于中國國情，特別吸取了近十年我國PPP實踐中遇到的深刻教訓，從而建立了合乎邏輯、符合國情的PPP投資回報機制。
基于PPP新機制聚焦使用者付費的特許經營模式，《意見》要求合理把握重點領域。PPP應限定于有經營性收益的項目。
發改委主管，優先支持民企參與
此前PPP模式主要由國家發改委和財政部兩部門牽頭，為了解決分工不明晰，2016年7月國務院常務會議厘清了相關部門在PPP領域分工職責。隨后財政部和國家發改委公開的文件中明確，財政部門統籌負責在公共服務領域的PPP改革工作，國家發改委統籌負責基礎設施領域的PPP推進工作。但實踐中PPP管理中仍存在一些職責不夠清晰等問題。
此次《意見》提出PPP新機制后，明確政府各方管理責任分工。
《意見》稱，國家發展改革委要牽頭做好特許經營模式推進工作，切實加強政策指導。地方各級人民政府要切實負起主體責任，規范推進本級政府事權范圍內的特許經營項目。地方各級人民政府可依法依規授權有關行業主管部門、事業單位等，作為特許經營項目實施機構（以下簡稱項目實施機構），負責特許經營方案編制、特許經營者選擇、特許經營協議簽訂、項目實施監管、合作期滿移交接收等工作。地方各級發展改革部門要發揮綜合協調作用，嚴格把關項目特許經營方案等有關內容，依法依規履行項目審批、核準或備案職責。
《意見》稱，各級財政部門要嚴格執行預算管理制度，加強地方政府債務管理，加大財會監督力度，嚴肅財經紀律。
此次《意見》還提出，優先選擇民營企業參與PPP項目。要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，制定《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱清單，見附件）并動態調整。
具體來看，市場化程度較高、公共屬性較弱的PPP項目，應由民營企業獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。對清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，可積極鼓勵民營企業參與。
王守清認為，《意見》提出上述三類項目動態清單給民企留下了更多空間，比較有利于吸引民企參與PPP，也給央國企留下空間，有利于PPP新機制的實施。不過，由于民企過去幾年投資PPP失敗較多，興趣和信心降低，加上他們融資難和融資成本高等問題還沒有得到完全解決、地方政府對民企各方面的擔心以及害怕自己擔責等原因仍偏好央企，不要過高期望民企會像2014年起推廣PPP的早期幾年那樣蜂擁而上。
PPP新機制實施后，此前已經實施的PPP項目如何處理是一大難題。根據官方數據，目前累計開工建設PPP項目超5000個，投資額超8萬億元。
對此，《意見》表示穩妥推進新機制實施。把握好工作力度、節奏，2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續新實施的PPP項目，均應按照本指導意見規定的新機制執行，不再執行2015年5月印發的《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）。
