最大程度鼓勵民企參與 詳解“PPP新機制”三大亮點
www.h2o-china.com 2023-11-17 13:26
近日，國家發展改革委、財政部發布《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》(下稱《指導意見》)，在產業界引起熱烈反響。
“《指導意見》最突出的特點就是最大程度鼓勵民營企業參與。”11月16日，在國家發展改革委11月份新聞發布會上，國家發展改革委政策研究室副主任、新聞發言人李超在回應“PPP新機制”熱點問題時表示，下一步，國家發展改革委將抓緊制定特許經營方案編寫大綱、特許經營協議范本和實施細則，動態調整項目清單，指導各地按照新機制要求，規范推進政府和社會資本合作新項目，真正做到最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目，充分調動民間資本積極性，切實激發民間投資活力。
E20研究院執行院長薛濤認為，聚焦使用者付費、鼓勵民營企業參與、支持項目創新是“PPP新機制”的三大亮點。上海證券報記者注意到，《指導意見》強調支持創新項目實施方式，產生的收益歸特許經營者所有。這將鼓勵企業通過技術創新、商業模式創新實現提質增效、節能降耗、提高收益，從而最大限度激活民營資本活力。
新機制有望治“舊疾”
PPP(Public-Private-Partnership)，即政府和社會資本合作。據李超介紹，PPP中第一個P指公共部門、第二個P指私人機構、第三個P指合作，我國推進PPP的初衷，主要是在基礎設施和公用事業領域引入民間資本和外商投資，提升運營效率和管理水平。我國PPP模式自2014年實施至今，已近10年。《指導意見》也是政策層面力度較大的一次調整，將對逾十萬億元規模的PPP項目市場帶來深遠影響。
“新機制聚焦‘使用者付費項目’，根本目的是從源頭上防范新增地方政府隱性債務風險，也是一種針對性糾偏。”有業內人士向記者表示，新機制本質是特許經營模式的回歸，是市場內在規律的必然要求。回望過去，我國PPP模式自實施以來，短期內項目數量及投資規模快速攀升。官方數據顯示，2014年以來累計入庫PPP項目投資額逾10萬億元，目前累計開工建設PPP項目超過5000個。這在一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但野蠻生長也導致了一些亟待解決的問題。
以環保產業為例，業內曾流傳“成也PPP，敗也PPP”的說法。在以公共服務市場化為導向的PPP模式下，大量環保業務被打包為PPP項目，也引來綜合實力較強的環保上市公司競相搶灘，并為公司業績增彩不少，碧水源、博天環境、東方園林等由此發展壯大，同時推動了我國環保產業的發展。
但快速擴張帶來的資金壓力不斷發酵，企業資產負債率不斷攀升，相繼出現資金周轉困難、債務違約等問題，最終導致環保行業在2018年出現了PPP“爆雷潮”，碧水源等紛紛引入國資尋求混改，部分公司更是受此拖累而退市，如盛運環保。
同時，大規模純政府付費項目，帶來地方政府隱債高企及重工程輕運營等問題，這也成為PPP模式被詬病的重要原因之一。據悉，PPP項目一般實行政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三種模式。目前超過九成的PPP項目采用政府付費和可行性缺口補助。
今年2月，全國PPP項目因開展清理核查，被按下暫停鍵，財政部PPP中心項目庫也暫停入庫。在此背景下，PPP的走向備受業內關切。《指導意見》無疑為PPP市場的健康發展注入活力。PPP新機制提出“聚焦使用者付費項目”，以解決原有過度依靠政府付費的頑疾，回歸公共服務市場化的本質。
以市政供水為例，存在兩類特許經營——制水廠單元的特許經營與水司特許經營。據北控水務集團市場投資中心副總經理徐東升介紹，當前因終端水價調整不到位不及時，兩類特許經營項目均存在增加政府負擔、企業投資虧損、政府和社會資本合作不暢等問題。新機制下，解決水價問題依然是上述政策可落地、可執行的重要一環。
民企參與熱情升溫
“新機制分類施策，采用清單、控股等措施，鼓勵PPP項目社會資本優選民營企業。”徐東升認為新機制有利于激發民企投資。在他看來，優先選擇民營企業參與，是對促進民營經濟發展相關政策的響應和落實，對于拉動民間資本、促進民營投資(包括外商投資)具有重要意義。
《指導意見》明確，政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施。優先選擇民營企業參與，制定《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》并動態調整。
同時，對相關領域擬采取特許經營模式推進的項目，根據特性進行分類施策：市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股;關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%。其中，垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目屬于前者，污水處理項目、污水管網項目、城鎮供水項目屬于后者。
“這也意味著，政策為具有投資能力、具有技術及裝備優勢的上市民營企業帶來投資機遇，可激活民企或外資的投資積極性。”薛濤說。如目前垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電市場國企占比已然很高，根據項目清單，新建及改擴建項目或將出現新的景象。
固廢處置龍頭偉明環保也樂觀看待政策帶來的商機。“新機制將極大激發專業環保民營企業投資建設固廢處理項目的意愿和信心，發揮在項目建設運營上的主導權，不斷提升項目工藝技術水平、運營服務質量和效率。”偉明環保董秘程鵬直言，這將有助于促進公司垃圾處理主業的發展。
據介紹，偉明環保已參與了國內一大批垃圾焚燒發電、餐廚垃圾處理、污水處理、垃圾清運等PPP項目的投資建設運營，截至9月底公司投運的控股垃圾焚燒項目日處理規模約3.37萬噸。
“新機制有望進一步提升民營企業拓寬公共服務領域市場的積極性，顯著提升公共服務的供給質量和水平，也有利于PPP項目形成穩定回報機制，顯著降低對地方財力的依賴和地方政府債務風險。”僑銀股份相關人士如此分析。
鼓勵合作模式創新
“新機制明確提出了產生的額外收益歸特許經營者所有，將改變成本核定模式的不利影響，激發行業橫縱雙維度的深入探究，也為社會資本技術創新、商業模式創新，以及民企與國企合作機制創新提供了政策依據。”談及新機制的亮點，薛濤直言。
