首份內澇報告出爐
“我并不驚訝。”2013年7月16日，南方周末記者采訪水利部防洪抗旱減災工程技術研究中心常務副主任程曉陶，問及城市普遍內澇問題時，他淡淡地說。
采訪前一天，北京暴雨如注，市氣象臺拉響了黃色預警信號，最大降雨量超200毫米；與此同時，廣州市三防總指揮部也啟動了防暴雨內澇三級應急響應，雷雨交加，多處道路成河澤；而此前不久，武漢、成都等地持續暴雨，“看海”又成為各地城市一景。
這些新聞確實已不新鮮。據住建部2010年對國內351個城市專項調研顯示，2008年-2010年間，有62%的城市發生過不同程度的內澇，其中內澇災害超過3次以上的城市有137個，在發生過內澇的城市中，57個城市的最長積水時間超過12小時。
另據國家防汛抗旱總指揮部辦公室統計，2010年我國有258座城市受淹，其中大多數為暴雨內澇。
壓力已空前巨大。在2012年“7·21”特大暴雨造成78人罹難之后，據報道，北京下了死命令，今年城區不能死一個人；武漢市長唐良智也公開表示了擔憂：“一打雷我就著急。”誓言要徹底解決城市漬水問題。
與以前城市更多是抵御江河泛濫、山洪爆發等外洪相比，如今城市主要是遭遇內澇，一場暴雨，城市即成為高風險區域。
2013年3月，程曉陶所在的中國水利水電科學研究院完成了《城市防洪工作現狀、問題及其對策》課題研究，程為負責人。此課題旨在全面梳理中國城市防洪治澇體系及管理存在的主要問題，并提出了對策和措施。
該報告課題人員先后奔赴北京、上海、重慶、武漢、濟南、福州、吉林、佛山、敦煌等城市實地調研，歷時三年，終于完成了這份厚近兩百頁的專業報告。
據了解，這是近年來中國首份城市內澇研究報告。在2013年各地再度內澇的背景之下，這份報告顯得彌足珍貴。
城市不設防
頗令人震驚的是，早在1995年，國家即要求重點防洪城市在次年底之前完成防洪規劃。然而，直到10年之后的2006年，全國642座有防洪任務的城市中尚有12個重要城市、33個中等城市和125座一般城市，共計170座城市還沒有編制出城市防洪規劃。
不僅如此。“目前全國仍有340座城市（占總數53%）沒有達到國家規定的防洪標準。特別是非農業人口150萬人以上的34座特大城市中僅有7座（占總數21%）達到規定的防洪標準。此外，一些新興的經濟開發區和新城市的防洪工程建設嚴重滯后。”該報告首次披露。
以重慶市為例。按全國特大城市的要求，其防御洪水標準必須達到50年或100年一遇以上，但大部分沿江河的區縣、鄉鎮，以及重要小城鎮的堤防護岸工程僅有10年一遇的防御標準，甚至有部分連一處防洪工程都沒有。
該報告還披露，按照我國2006年城鎮排水設施建設標準《室外排水設計規范》的要求，城市一般地區排水設施的設計暴雨重現期為0.5-3年（即抵御0.5-3年一遇的暴雨），重要地區為3-5年。而實際上，大部分城市普遍采取標準的下限。調查顯示，我國70%以上的城市排水系統建設的設計暴雨重現期小于1年，90%老城區的重點區域甚至比規范規定的下限還要低。
另外，違法成本低、有法不依、執法不嚴的現象依然存在。
以武漢市為例，《武漢市城市排水條例》實施已8年多，很多條款已不能適應現有排水工作需要，如排水處罰方面，最高3萬元的罰款顯然不足以起到威懾作用，亟需修訂。
權責不清，洪評不力
沒有城市防洪規劃，顯然有悖于防洪法。
頒布于1998年的防洪法明確提出“防洪工作按照流域或者區域實行統一規劃、分級實施和流域管理與行政區域管理相結合的制度”。同年，水利部發布了《城市防洪規劃編制大綱》（修訂稿），并在原有31座全國重點防洪城市的基礎上，提高到了2006年的85座城市，這些城市稱為全國重要防洪城市。
然而，這些城市并非都已開展城市防洪排澇影響評價。程曉陶說，雖然已出臺相關法律法規，但在各地推行阻力重重。
而城市規劃中也存在種種怪狀。據程曉陶介紹，現在不少地方視城市建設開發規劃為秘密，不對公眾公開，理由是擔心公眾在已知的規劃區域建房種房，從而耽誤城市建設步伐。“連這些都視為秘密，更別說可能有風險預警的城市防洪排澇影響評價了。”
在課題組看來，新中國城市防洪的權責不明，一直是影響排澇工作的首要原因。
早在1978年以前，城市防洪的主管部門為城建部門。20年之后，國務院機構改革，城市防洪工作歸口水利部門，但地方并沒有完全統一。
據上述城市內澇研究報告顯示，截至2006年，有379座城市的防洪工作由水利部門負責，有114座城市歸口城建部門，另有142座城市則由兩個部門共同管理，還有7座城市未明確管理部門。
據該報告透露，發生在2007年7月18日的濟南悲劇，源于責權劃分不清，協作機制不明。據分析，該市防洪排澇工作涉及水利、市政公用事業和黃河河務等局。除黃河河務局職責較明確外，另兩個部門職能重疊，兩家內部分別下設內河防辦和城市防辦，各自制定防汛應急預案，但由于內河與城區范圍內的防汛預警密不可分，最終造成34人不幸遇難，6人失蹤。
課題組還注意到，一些城市的水利、城建部門對城市內河道的分管存在問題：加蓋的河渠歸城建部門管理，不加蓋的河道歸水利部門管理。但在實際中，某些開發商擅自將原本無蓋的河道進行修整加蓋。這樣一來，該區域便可能形成管理盲區。
再度規劃，沉疴恐難減
2013年7月12日，住建部下發通知，要求明年6月30日前，各省份住建部門報送各城市排水（雨水）防澇綜合規劃。其中要求，通過采取綜合措施，直轄市、省會城市和計劃單列市（36個大中城市）中心城區要能有效應對不低于50年一遇的暴雨。該大綱還提到城市排水防澇能力與內澇風險評估。
在程曉陶看來，這是3月25日國務院辦公廳發布《關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》，明確住建部為城市排水牽頭統籌部門后的一次工作安排，也是國家部委層面時隔近20年，再度要求各城市編制排水防澇規劃。
“但這種規定時間規定內容的一刀切做法，在全國難以奏效。”程曉陶說，“依照現有財力突出重點，應該分區域分階段推行。”
考慮不周總會付出代價。據報告顯示，武漢修建第二長江大橋時就影響了羅家港排水通道的正常排水，雖然水務部門發現并規勸其整改，但是該工程迫在眉睫，難以調整。2011年暴雨突襲武漢，羅家港排水受限，最終造成城市內澇。
另外，如何保證工程建設按規劃設計的要求進行，避免“豆腐渣工程”，是當前我國一個較為普遍的問題。在武漢市城市防洪工程體系建設過程中，也曾出現過因工程未按設計標準施工造成洪災的事例。施工單位連同設計院一些工作人員擅自將工程防洪標準由100年一遇降至50年一遇，導致武漢機場高速路被淹，造成較為嚴重的災害損失。
“城鎮快速發展加重了內澇風險，從現實層面看，這種風險還在加劇，真正的谷底尚未到來，政府及相關部門應對此高度重視，統籌考慮，科學決策，否則，后果不堪設想。”程曉陶毫不避諱地說。
 本文來源：南方周末
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發布日期：2014-03-11 瀏覽次數：92
