我國污染物信息公開立法現狀及實施情況

　　自新《環保法》通過修訂后，為幫助企業執行到位，方便公眾行使獲取信息、參與和監督環境保護的權利，各級環保部門正在緊鑼密鼓地制定具體法規、辦法。近期，環境保護部已經發布了《企業事業單位環境信息公開辦法》，對企業在實施環境信息公開的主體和內容、方法和程序、監督和管理進行了細化。此前，環境保護部已于2013年印發并實行《國家重點監控企業自行監測與信息公開辦法》，要求重點監控企業開展自行監測，并及時公開監測結果。社會反映強烈，被網民稱為“中國歷史上首個污染物信息公開管理辦法”。辦法通過近一年的試運行，且由于與地方環保部門總量減排考核掛鉤，推進很快，極大地促進了地方環境信息平臺建設以及企業環境監測信息公開制度的建立。截至目前，全國各地區除西藏自治區外，均已經建立了污染物監測信息發布平臺，對所屬轄區的國家重點監控企業進行監測信息發布，為新《環保法》相關條款的實施奠定了良好的基礎。

　　分析過去已經實施的辦法，會發現此前的信息公開存在3個問題：一是強調公開為目的，缺乏幫助公眾使用污染物信息環節的設計；二是立法多以約束性的條款為主，強調企業必須實施公開，對于企業實施信息公開缺少引導；三是頂層設計不夠， 目前企業的信息公開環節普遍存在信息平臺分散、信息格式不一致、信息形式單一、缺乏統計功能等問題。

　　歐盟經驗對我國污染物信息公開立法的啟示

　　為此，結合歐盟污染物信息公開立法成功案例《污染物排放和轉移登記管理議定書》（以下簡稱“PRTR議定書”），及歐盟作為議定書締約方之一，具體執行的《歐盟污染物排放和轉移登記辦法》（以下簡稱“E-PRTR辦法”）的啟示， 對進一步加強我國污染物信息公開立法提出以下建議。

　　首先，圍繞服務公眾的目標，細化立法原則和實施途徑。

　　中國還處在信息公開立法初期階段，如何最大化發揮信息的作用還處在摸索階段。根據PRTR議定書規定，“最大化的服務公眾、改善環境”是指導信息公開立法的首要原則。E-PRTR辦法在明確“獲取環境信息、參與決策和訴諸法律的權益”的立法目的上，細化實現目標的實施途徑。例如，明確要求建立一個統一發布歐盟PRTR信息的平臺、一個統一兼容的信息收集和傳輸系統、辦法各利益相關方進行合作、立法機構提供信息技術幫助、給予公眾獲取信息和參與決策的法律保障，這些全部都體現在E-PRTR辦法正式條款前的原則部分。正是在這些具體原則指導下，歐盟委員會系統考慮并設計歐盟污染物排放和轉移登記管理立法工作，這些具體原則對于公眾最終獲得PRTR信息并參與環境政策制定起到了決定性作用。

　　因此，我國應在立法環節中，充分調研公眾對于污染物信息內容及形式的需求、公眾獲取信息方式、公眾獲取信息的法律保障、公眾獲得信息后如何進行反饋，本著公眾獲得信息、使用信息、反饋信息和受益于信息的工作理念來進行立法研究。

　　其次，加強部門及區域合作，建立全國范圍的信息公布平臺。

　　污染物的擴散性導致了區域合作、共同防治的必要性。PRTR議定書面向全球開放，所有的國家均可參與。在這一議定書中，一些具體的合作建議已經被提出，例如相鄰地區的信息共享、發達國家和不發達國家之間的技術支持與轉讓。這些具體規定的提出為提升經濟欠發達地區的環境管理能力、計算區域的污染物排放量奠定了良好的基礎。例如德國設計了專用于PRTR的工作軟件，并將軟件的使用權和接口在歐洲互操作性平臺上發布， 沒有任何軟件版權費用， 并歡迎有此需求的國家和組織使用， 共同促進系統的不斷完善。歐盟統一發布27個成員國的PRTR信息，為保證數據的一致性和可比性、準確性，歐盟委員會研發了數據傳輸和質控系統，能夠審核、發布、統計、下載各種數據及信息。

　　我國作為最大的發展中國家，污染物排放量在世界上舉足輕重。因此，建立全國范圍的污染物信息發布平臺將是向世人展示中國改善環境決心的重大舉措。其中首要問題則是如何加強各省市、各部委間的協調合作。因此，效仿PRTR議定書，簽署各部門之間關于污染物信息共享、協調合作的議定書，將成為重要基礎工作。

　　第三，加強頂層設計，提升法律實施的可行性。

　　經研究，E-PRTR辦法具有以下可行性特點：一是明確信息形式多樣。根據議定書規定，可以在各締約方PRTR平臺找到多種污染相關信息，而不僅限于污染物排放或轉移數據。例如在E-PRTR網站，還可以找到一個內容豐富的電子圖書館，包括污染防治領域的名詞解釋、PRTR涉及行業的典型污染物排放清單以及污染物特性，正是這些輔助資料幫助公眾建立了污染物數據和健康風險防范之間的橋梁。

　　二是明確電子信息技術服務要求。PRTR議定書的條款對使用電子技術服務信息公開提出了具體要求。例如，議定書第五條第一款規定，“數據庫應該可以按照以下要素進行搜索，例如企業名稱、行業、污染物種類、排放或轉移區域”。議定書還有相應的數據庫升級完善的服務要求。第五條第三款規定，“電子平臺（數據庫）的設計需要考慮到將來的發展，并且需要具備儲存近10年數據的能力”。

　　三是信息反饋環節設計。E-PRTR辦法通過留下電子郵箱的設計，將公眾的意見進行了反饋，完成了信息流閉環的統計，實現了信息作為社會管理潤滑劑的作用。例如在德國接到郵箱舉報個別企業信息缺失后，會立即核實，并要求注冊。如果不執行，將進行罰款。同時，電子郵箱還承擔著接受公眾對相關辦法提出建設性意見的作用，對持續增強辦法的實用性發揮著重要作用。

　　四是要求制定翔實的辦法實施指南。PRTR議定書規定，“每個議定書締約方應該增強公眾關于污染物排放和轉移的意識，提供輔助和指導工具，幫助完成注冊并幫助公眾獲得信息”。E-PRTR辦法第十四條第二款規定“在不遲于第一報告年開始前4個月，委員會應該盡快編制實施指南來支持辦法的實施”。歐盟委員會在2006年5月31日編制并出版了一個非常翔實、總計139頁的實施指南。這個實施指南按照信息公開的參與方企業、地方主管部門、歐盟委員會的職責編寫，對整個項目數據質量保障體系進行了詳細的闡述并提出要求，為保障辦法順利實施發揮著巨大作用。

　　五是信息獲取中的法律救助。根據PRTR議定書第十四條規定，“在各締約國的法律中，應該保障如果公眾按照依法索取信息的需求被拒絕或者忽視，無論是全部或者是部分需求，有權在進入司法程序前進行行政復議”； E-PRTR辦法第十三條明確，可以通過其他相關機構或獨立機構督促責任部門履行職責，并且所有這些行為及程序均應是免費的或者合理收費。因此，根據這些條款，當公眾遇到信息索取受阻時，將會在法律上得到有效救助。

　　可見，在歐盟的污染物信息公開法律中，政府管理部門充當了合作者和監督者的雙重角色。信息公開不僅僅是企業一方的責任，立法環節的頂層設計完善與否，與保證公眾便捷地獲取信息和使用信息密切相關。

　　鑒于此，建議我國在污染物信息公開立法環節需要注重以下幾點：明確電子信息技術的服務要求； 提供包括污染物數據、行業排放特點、污染物特性在內的多種形式污染物信息；提供輔助法規、辦法實施的具體操作指南；建立信息質量保障系統；考慮信息流閉環及流動中各利益相關方的需求，例如保密、法律救助等。

　　毫無疑問，如果這些措施能夠在立法環節被系統考慮，我國的污染物信息公開辦法將在環境保護管理工作中發揮重大作用。

　　作者單位：環境保護部環境監測司

污染物信息公開立法應借鑒哪些經驗？