北京天則經濟研究所所長盛洪教授 ：從經濟學角度看環境保護

北京天則經濟研究所所長盛洪教授

北京天則經濟研究所所長盛洪教授自20世紀80年代后期開始，一直致力于宏觀經濟理論和中國宏觀經濟問題的研究，主編新制度經濟學經典論文集《現代制度經濟學》，著有《分工與交易》、《經濟學精神》、《治大國若烹小鮮》等。作為一位對政治、經濟、哲學、文學等領域頗有研究和見解的經濟學家，盛洪如何看待中國的環境問題，如何看待環保行業？對于近期政府大力推動的PPP模式有何看法？對于水價機制，他又有何建議？對此，《水工業市場》雜志采訪了北京天則經濟研究所所長盛洪教授，他將給我們展示經濟學家眼中的環保世界。

水工業市場：您如何看待經濟快速發展期中國的環境問題？為什么我們在經濟發展的同時沒有能夠做好環境保護？

盛洪：環境問題有特殊性,經濟學中稱其為“外部性”問題。如果污染了環境，損害了許多其他人的利益，而自身的損害可能只有萬分之一，獲得的利益卻百分之百屬于自己，企業超標排污獲得的利益高于其付出的代價時，企業極有可能違法排污。比如化肥廠把廢水排放到河流中去，受損害的不僅僅是化肥廠本身，而是整條河和沿岸的居民。污染者獲得利益，卻讓其他人共同承擔成本。假如污染者需要承擔所有的成本，就不可能會通過污染環境的方式獲利。

對于為什么在經濟快速發展期，政府沒有加大力度抓好環境保護，甚至連公眾也沒有意識到環境保護的重要性，我認為主要原因如下：

第一，政府監管不及時。政府沒有能力預知環境污染可能導致的危害，或者說對于環境污染問題沒有足夠的重視，因而監管不到位。中央層面低估了環境污染的后果，地方政府即便發現環境污染問題，由于本地經濟發展的需要，也不會及時制止。

第二，國有大企業污染行為的背后，常常有政府作后盾，因此即便損害了居民的利益，在現有體制之下，受限于舉證等方面的高昂成本，居民常常無法起訴污染企業。

第三，公眾對于環境污染的承受力并沒有超過耐受范圍，因此沒有強烈的意識要求改善環境。對于一些人來說溫飽問題遠比環境問題的解決更重要、更迫切。環境污染其實是很多因素綜合的結果。隨著生活水平的提高，人們擁有美好生存環境的愿望才逐步顯現，才有了提高環境質量的需求。

水工業市場：水、空氣、土壤作為環保的重要內容，日益得到政府和公眾的重視，水源保護也逐步受到政府和專家的關注。水作為生命必不可少的一種特殊商品，您認為如何定價才能平衡行業發展與居民支出之間的矛盾？

盛洪：作為一種商品，按道理應該是由通過市場競爭，形成定價。但水資源的稀缺性決定了水必然是一種特殊的自然壟斷商品，不能單純通過市場競爭定價，需要由政府來定價。沒有寶馬車，我們還可以活得好好的，而沒有水，人就活不了。就是說，水的需求彈性很低。并且水的供給的終端是自然壟斷的，這時市場定價機制失靈，就需要政府介入。現代經濟學中對自然壟斷商品已經有一套成熟的定價方法：一是平均成本定價，滿足企業日常管理運營的費用，包括資金的合理回報；二是兩部制定價，由固定費用和變動費用組成價格；三是拉姆齊定價，產品價格偏離邊際成本的距離與其需求彈性成反比，且滿足零利潤條件。拉姆齊定價法可通過公式進行計算。成本也應考慮通貨膨脹率和技術進步等因素，這是動態的。

水作為生命必不可少的資源，其價格應該包含三個部分：一是水資源費（經濟學稱之為水的稀缺性，代表水資源的稀缺程度，也就是“經濟租”），尤其在北方水資源缺乏地區，有必要通過價格來體現和反映水的稀缺性。二是固定費用，主要用于管網和自來水廠設施建設等，這部分費用其實已經在購房時按戶收取。三是變動費用，就是水從取水、處理到運輸等加工操作費用，隨著水量而變化。

現在水資源費的價格偏低，必須達到一定的水平，才能促使公眾提高節水意識。目前水費占居民生活支出的比例是非常低的，適當提高水資源費并不會給居民的支出帶來很大的影響。如果水價上漲可能會給低收入家庭帶來經濟壓力，政府可以給予低收入家庭一定的經濟補貼，以此平衡水價上調與居民支出之間的矛盾。普遍低水價并不是好辦法，在照顧了低收入群體的同時，也補貼了中高收入群體。水價應該在能夠補償成本的同時，還可以產生一定的合理利潤。目前在逐步推廣的階梯水價，雖然是促進居民節水的一個辦法，但其操作成本過高，效果可能也差強人意。我比較強調的是，任何事情都不要做得太復雜。實際上，在日常生活中，隨著公眾節水意識的提高，肆意浪費用水的情況并不多見。

水工業市場：近些年，我國的經濟發展整體開始趨緩，環保行業吸引了大量的資金，您認為這種強勢介入，是否會產生資本“壟斷”行為？對于行業發展有何影響？

盛洪：“行政性壟斷”是中國特有的一個概念。在經濟學中，雖然壟斷是不好的，但在特定情況下，如自然壟斷情形下，有時也承認可以由政府設立壟斷權。在許多國家，壟斷權的設立要經由立法機關同意。中國所說的“行政性壟斷”是說不是由立法機關設立的壟斷，而是行政部門設立的壟斷，通常通過發布一個行政性文件設立。比如央企在石油、電信和銀行等行業的壟斷權，實際上就是一種行政性壟斷。而隨著社會“反壟斷”意識的加深，“行政性壟斷”的難度會越來越大。同時，按照中國的《立法法》，設立行政性壟斷的行政文件并不合法。如石油領域的“38號文件”就是一個部門“意見”，實際上沒有法律效力。

環保行業是新興行業，設立壟斷顯然不利于這個產業的發展。如果必需設立某種壟斷，也應是立法機關的事情。對于新設立的行政性壟斷，我們要堅決反對。只有良性競爭的環境，才能促進環保產業的迅速發展，也才能有更好的產品質量。

那么，近幾年央企大量資本涌入了環保行業，這種強勢介入，是否會產生“資金壟斷”行為？實際上，大量資金涌入環保市場并不會造成壟斷，資金量大也并不代表競爭力強。雖然大資本可以吃掉很多項目，但其并沒有排他性，在市場容量足夠大的情況下不會影響小資本的進入。目前，國際上也沒有針對大規模資金的反壟斷。對于央企進入環保領域，我認為央企本來就不應該進入營利性行業，因為央企會利用其天然的政策與成本優勢，導致了一定程度的不公平競爭。所以，盡管沒有“行政性壟斷”行為，但央企大量進入環保產業并不一定是一種良性競爭。總而言之，現在是兩種力量在對抗，要求改革的力量與維護利益集團的力量做斗爭。

水工業市場：隨著2014年政策的大力推動，在環保領域引發了一輪新的PPP熱潮。您怎么看待2014年開始的“PPP”熱潮？

盛洪：上一輪PPP熱潮開始于2002年，建設部希望借助市場機制來推動公用事業的發展。而2014年開始的這一輪PPP熱潮則由財政部推動，其出發點是想借用大量民間資本來推動公用事業。地方政府推廣PPP，并不是要改變制度，最主要是為了撬動社會資本，向民間融資。除此之外，政府主導公用事業的原有模式效率低下，這也是PPP得以再次興起的一個原因。PPP模式的推廣實施，是政府的一種理性選擇。PPP的瓶頸在于地方政府缺乏這方面的人才，要做好PPP首先必須培訓人才。

公用事業多是自然壟斷行業，既可以讓企業參與，又有自然壟斷的問題。政府就要做好監管工作。政府就需要對以下方面進行監管：第一是進入監管。要有一套合理的競標機制，通過競標、評標等手段，選擇一家好的民營企業。選擇好的企業與競拍商品不同，需要綜合考慮質量、安全、以及實現服務的不間斷性與普遍性，這在選擇上存在一定難度。最低服務價格并不見得是合理價格，企業提出一個不合理的低價格，最終目的可能為了“釣魚”，魚上鉤之后再找后賬，這些問題都應該避免。企業被選中，開始合作之后，就存在“在位優勢”，更換企業會影響服務的穩定和質量；第二是價格監管。由于自然壟斷使市場定價機制失靈，就需要對其進行價格監管，要聽取專家意見，充分考慮成本和合理利潤，提出價格方案，再經由價格聽證會，最后確定；第三是服務監管。供水行業與其他行業不同，一旦進入就不能間斷。同時應該提供普遍服務，不能由于成本問題，只給人口集中的中心城區供水，而不給偏遠郊區供水。當然還有質量監管，安全監管等等。監管必須建立在懂行的基礎上，因此人才培訓尤其必要。總體來講，無論是政府還是民營企業，PPP方面的人才還是缺乏的。

水工業市場：您對改善環境污染有何建議？

盛洪：環境污染問題，僅依靠企業自身很難解決。必須通過制定法律，采取一定的處罰措施，從法規層面強制企業進行污染治理，否則企業是沒有動力的。所以環保市場的良性發展取決于法律，更重要的是，法律需要具備可操作性。執法力度和公正執法，也是解決環境污染的有效保障。

最后，中國經濟近幾年的發展情況發生了一些可喜的變化。以前不太注重環境保護，甚至是以犧牲環境為代價來發展經濟，而目前無論政府還是公眾，整個社會都更加注重環保。水污染、霧霾、PM2.5……不論是污染數據、個人感受還是輿論環境，都讓人們感覺到環境治理的迫切性和重要性。政府與公眾對環保的價值有了更深刻的認識，從而體現在很多環保措施上，迫使企業投入更多的成本用于環保，滿足公眾擁有“更好的水，更好的空氣”的愿望。公眾保護環境的愿望，也將通過環保市場來體現，從而促使整個環保行業更好地發展。

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