給水排水|【視點】從《水政策白皮書》看英國水管理機制
氣候變化和人口增長的共同影響下，英國部分地區已出現水危機，英國政府認為本國現有的水管理機制尚不能完全適應這一挑戰，原因在于對氣候環境變化做出及時反應的能力不足及在水資源優化配置的靈活性上有所欠缺。為此，英國環境、食品和農村事務部發布了《水政策白皮書——生命之水》（以下簡稱白皮書），在取水許可制度、水務行業改革、水環境管理、節約用水等方面提出了全面的改革方針和措施，對我國當前深化水利改革有一定的參考意義。
根據一些學者和機構對英國水資源供需情況、水環境及水務部門運行狀況進行的調查和評估，英國水管理盡管取得了顯著成效，但是仍面臨一系列新的挑戰，需要對現行的水管理體系，特別是水務行業的結構、法律及監管框架進行重新審視，加強水務企業間的競爭與合作，鼓勵創新，以保障供水安全和提供更優質的服務，同時進一步改善水環境。白皮書正是基于現行取水許可制度不能滿足英國未來經濟發展和環境保護需要、對日益加重的水污染仍缺乏有效解決方案、不同涉水規劃間統籌協調性不足、氣候變化及未來用水結構變化將給水管理帶來巨大挑戰等背景下發布的。白皮書主要內容如下：
改革取水許可制度，保障供水安全
改革取水許可制度的主要目的是減少過度取水，重新評估水的價值，以滿足未來可能增加的用水需求，保障供水的安全性、可持續性和適應性，主要措施是通過逐步換發新的取水許可證向新的取水許可制度過渡。
由于英國現行的取水許可制度是由土地及水的私有制逐步發展形成的，改革面臨著相當大的阻力。因此，白皮書承諾新的取水許可證會考慮現存的許可證及實際用水量，并將根據供水總量進行動態調節，但是政府不會向因改革而受損的個體進行補償。同時，政府鼓勵水行業投資，新的取水許可制度將盡可能地降低對投資者的阻礙。
采取多種措施，解決過度取水和水污染問題
針對過度取水問題，白皮書提出了多種解決途徑，具體包括：采取工程措施，改革對水務公司的監管機制，利用取水費對水生態系統保護和修復行動進行補償，通過反向拍賣，政府從許可證持有者手中回購可能對環境造成損害的取水許可證；自2012年開始，政府考慮在不給予補償的情況下，采取強制措施撤銷或變更對環境造成嚴重損害的取水許可證。
針對水污染問題，白皮書強調應從源頭進行污染治理，核心是以流域為基礎，與地方污染者、受益者及相關方就目標及行動方案進行討論，在考慮各方建議的基礎上，采取包括激勵、生態服務付費以及加強跟蹤監測等在內的各種行動，解決農業面源污染、私營廢水處理設施、廢棄金屬礦山以及城市面源污染等污染問題。
加強規劃間協調，應對未來挑戰
白皮書指出應立即采取行動，加強各規劃機構之間的聯系與合作，將流域管理規劃、水資源規劃機制、價格評審、抗旱規劃等水資源規劃協調起來，并且讓水務企業也參與到水務部門的規劃中，以提高整個行業的適應能力。同時，政府希望水務公司在其年度供水計劃中充分考慮氣候變化的最新研究成果、水資源緊缺及環境破壞問題、與周邊公司的水量交易以及節水問題。
鼓勵行業內部競爭，提升水務行業整體服務水平
為提高英國水務行業的整體服務水平，白皮書提出3項關鍵措施：為低收入家庭提供更為優惠的水費，解決其水費支付壓力；資助水務公司，直接減免西南地區家庭部分水費；改革商業用水戶市場，提高行業投資吸引力，擴大水務行業內部競爭。
促進基礎設施投資，保障經濟社會可持續發展
為了應對供水及排水壓力，白皮書強調供水和廢水處理是國家重要基礎設施，政府應在保障基礎設施供給方面發揮更大的作用，需要持續加大對基礎設施的投資，以確保能夠提供可持續的供水和廢水處理服務，支撐經濟可持續增長。針對排水管網及處理系統對于水環境的重要作用，白皮書還特別提出加強排水及污水處理系統建設方面的政府決策及政策建議。
加快完善取水許可制度，為水權確權奠定基礎
從英國經驗來看，水權制度改革需要以歷史為基礎，許可水權及其交易能夠實現水資源可持續利用，確保公正公平和高效用水。在我國未來水權制度改革過程中，應采取因地制宜、分類指導的策略，要在用水格局現狀的基礎上審慎推進。應以流域可持續發展為目標，明確流域生態環境流量，擴大取水許可的覆蓋范圍，解決多部門多層次發證等問題。
理順水務市場競爭環境，廣泛吸引社會資本進入水務行業
英國是水務行業私有化的典型國家，其水務私有化改革的關鍵是建立一個比較完善的水務市場監管體系。該監管體系的核心在于水價形成機制、比較競爭機制、消費者利益保護機制。英國水務行業當前改革的重點是力圖通過降低市場準入門檻，進一步提高該行業的競爭水平，吸引更多社會資本進入水務行業，從而防止壟斷的形成，提高企業服務水平。
我國水務行業改革應重點關注以下幾個方面：一是消除壟斷，完善水務企業的準入和退出機制，降低市場準入門檻，創建和維護公平競爭機制，擴大供水服務市場規模；二是盡快完善水價形成機制，對水務企業的供水或污水處理結構進行調查統計，建立市場導向的用水合理定價機制，促使水價能夠實現全成本回收，允許用水大戶同水務企業進行價格談判；三是盡快完善行業監管體系，完善對水務企業的經濟監管、環境監管及水質監管，特別是三者之間的協調機制。
加強部門間協調與相關利益者的參與，形成水資源保護的整體合力
英國水資源保護與管理是在國家環境管理框架下，采取水質規劃、環境排放許可以及監測評估相結合的管理體系。我國目前水量管理和水質管理間的協調機制仍有待于進一步完善，水環境管理仍然缺乏鼓勵社會參與生態系統服務付費方面的相關制度。因此，應強化不同部門和機構之間的協作關系，加強水量與水質的綜合管理，鼓勵相關利益主體積極參與水環境保護，強化生態系統服務付費原則。
（作者：金海 來源：水利部發展研究中心）
