如何讓PPP落地生根：有契約精神政府社會資本和公眾方能共贏

　　【高端對話】高端對話 之 高峰論道——如何讓PPP落地生根

　　PPP有了契約精神，政府、社會資本和公眾方能共贏

　　《中國經(jīng)濟周刊》 記者 張偉 |論壇現(xiàn)場報道

　　2013年以來，我國積極探索創(chuàng)新公共服務的供給機制，通過推廣、運用PPP模式（政府和社會資本合作模式），吸引社會資本，參與公共服務領域，著力打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務的供給雙引擎。截至目前，據(jù)初步統(tǒng)計，全國各地公布推薦的PPP項目有6650個，計劃投資額8.7萬億元，涵蓋了道路交通、環(huán)境保護、城市公共事業(yè)等多個領域。

　　“十三五”規(guī)劃建議強調，在適當擴大總需求的同時，要加強供給側的改革。推廣PPP模式就是公共服務、供給機制的配合，很多的項目關系國計民生，是供給側結構性改革的重要內容，具有重大的意義和歷史意義。

　　在第十五屆中國經(jīng)濟論壇上，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心副主任焦小平、河南省財政廳廳長朱煥然、亞洲開發(fā)銀行高級項目官員肖光睿等，暢談PPP如何落地生根，三方共贏。

　　主持人:

　　《中國經(jīng)濟周刊》編委 張璐晶

　　對話導師:

　　財政部政府和社會資本合作（PPP）中心副主任 焦小平

　　對話嘉賓:

　　河南省財政廳廳長 朱煥然

　　亞洲開發(fā)銀行高級項目官員 肖光睿

　　中國水環(huán)境集團有限公司董事長 侯鋒

　　筑成集團董事長 王惠波

　　四川大學教授、世行PPP項目顧問 陳傳

　　主持人

　　首先問一下朱煥然廳長。我們知道PPP一般存續(xù)的時間非常長，對于地方政府來說，如何來保證契約精神信守承諾，直白一點說，就是我這個項目不受換人換屆的影響，如何獲得社會資本的信任，如何做到政府和市場的互動？

　　朱煥然：

　　政府和社會資本必須是平等的合作伙伴，構成雙贏的契約關系

　　這恐怕也是多數(shù)社會資本最關心的一個問題。在招商引資與政府和社會資本合作過程中，廣受詬病的有“三拍”，拍腦袋決策，拍胸脯承諾，拍屁股走人，這是社會資本最怕的。這對地方政府的信用損害很大，對社會資本的利益損害也很大。在推進PPP的過程中，怎么樣確保契約精神得到落實？我認為有幾個方面：一、引導政府和社會資本，一定要把對方當做平等的合作伙伴。政府的習慣是把社會資本和其他當成是管理的對象，這在PPP合作里可能就有問題。在PPP的合作模式里，社會資本也不能客氣，不能將就政府、遷就政府。二、兩者之間必須構成雙贏的契約關系。作為政府來講，最關心的是物有所值的評價。如果不是雙贏的契約關系，有時候一方毀約可能是很難避免。作為社會資本來講，最關心的就是財政承受能力的評價，如何確保政府的付費是有確認來源的。作為政府、作為財政部門來講，我們在推進PPP過程中，除了確保關鍵環(huán)節(jié)規(guī)范操作之外，重點是通過編制財政中期規(guī)劃，實際上是滾動預算的管理，確保政府應該付的費必須是分年度進入預算的，這是具有法律效力的，以確保社會資本正當?shù)摹⒑戏ǖ睦�益�?/p>

　　主持人

　　第二個問題是給肖光睿先生。我們知道需要大量的基礎設施是發(fā)展中國家面臨的一個很大的難題，作為多邊銀行，亞洲開發(fā)銀行如何在未來支持中國的基礎設施建設？通俗點來講，亞行是否要多給中國投點錢？

　　肖光睿：

　　當務之急是建立一個標準的、合規(guī)的、值得推廣的模式

　　近年來，亞洲開發(fā)銀行一直在支持包括中國在內的亞洲發(fā)展中國家落地PPP的制度和模式，我們提供了大量的技術援助的資金，支持PPP相關的立法和政策制定。

　　下一步來講，我們也在積極地尋找一些合適的項目，提供具體的一些資金的支持。亞行本質上是國際金融組織，不以營利為目的，最重要的支持項目、選擇項目的目的，是為了做示范項目。我們制定這么多政策，這些政策如何執(zhí)行，如何落地，如何才是一個標準的、合規(guī)的、可復制的、值得推廣的模式，這是我們選擇和支持項目最主要的考慮。

　　亞洲開發(fā)銀行跟英國的經(jīng)濟學人智庫合作，每幾年會做一個亞洲地區(qū)各個國家應用PPP的國別成熟度的一個評估報告，對相應國家的相關政策制度的框架，以及政府行政機構的一些設置、市場的認知、投資人的熱情，包括政府官員執(zhí)行的能力相匹配的金融工具等等，用PPP會有一個橫向的比較。目前橫向比較，中國在亞洲地區(qū)來講，大概是中等略偏上。盡管我們落后于同地區(qū)的日本、韓國甚至印度，但我相信，隨著這一輪繼續(xù)的制度完善、在執(zhí)行過程當中問題的解決，未來整個中國的PPP環(huán)境能夠更好。

　　主持人

　　第三個問題提給侯鋒先生。包括空氣、水在內的環(huán)境治理問題迫在眉睫，我想問一下侯總，您會用PPP的方式為公眾提供更好的服務嗎？你們集團是怎樣做的？

　　侯鋒：

　　在環(huán)境服務公共產(chǎn)品中，PPP有非常大的優(yōu)勢

　　在環(huán)境服務公共產(chǎn)品中，我認為PPP有非常大的優(yōu)勢。環(huán)境治理項目本身是系統(tǒng)性的，牽涉到方方面面，包括產(chǎn)業(yè)轉型、制度建設、投資等等，而PPP恰好是提供了一個統(tǒng)籌的平臺和原則。同時，也提供了一個創(chuàng)新。

　　要解決霧霾，要解決水環(huán)境治理的問題，有四個問題擺在我們面前：第一，投資需求大；第二，需要長期的運行費用；第三，技術在哪里？第四，環(huán)境問題，我這里治理好了，是我可持續(xù)發(fā)展的需要，但是它是否也為別的地方做了貢獻？這個問題確實擺在政府面前，這就需要統(tǒng)籌和創(chuàng)新。

　　現(xiàn)在PPP很熱，政府需求也很大，在環(huán)境治理上想進入的企業(yè)也很多，至于如何能結了婚又過得幸福，我們有三個方面的體會，供大家參考。一、這個項目是否確實能惠民生？政府真的觀念轉變了嗎？是否轉變了職能，真正去購買服務，真正做好公共監(jiān)管，真正和企業(yè)、老百姓(72.420, 1.32, 1.86%)三者共贏？二、企業(yè)自己準備好了沒有？有沒有這個能力？你過去是一個單一產(chǎn)品的提供者，要么做設計，要么供產(chǎn)品，要么搞施工，現(xiàn)在是對全流程產(chǎn)品的質量終極責任，而且這個責任是十年、三十年，乃至一輩子。三、環(huán)境治理和其他公共產(chǎn)品有所不同，就是老百姓如何在這個過程中做到參與、監(jiān)管和愛護。其實我們每一個人都是環(huán)境購買服務的支付者，但每一個人又是環(huán)境污染的制造者。因此要盡量引入公眾參與進來，確保PPP項目透明，接受監(jiān)督，同時要倡導公眾去愛護環(huán)境，從身邊做起。

　　主持人

　　我有一個問題問王惠波先生。您作為民營企業(yè)的代表，有沒有想清楚是否要進入PPP領域？您準備好了嗎？

　　王惠波：

　　民營企業(yè)更希望得到政府支持

　　非常感謝主辦方給予這樣一個機會。我是民營企業(yè)的代表，我們所經(jīng)營的是傳統(tǒng)的行業(yè)，經(jīng)營過投資、房地產(chǎn)、建筑公司，也經(jīng)營過一些旅游產(chǎn)品。隨著產(chǎn)業(yè)不斷地發(fā)展，我們也大膽地做了一些節(jié)能環(huán)保材料的研發(fā)，智慧農(nóng)業(yè)方面也做了一些探討。同時，在2015年隨著國家高爾夫球場退出這樣一個特定的環(huán)境，我們又選擇了做醫(yī)療、養(yǎng)生、養(yǎng)老這么一個項目。企業(yè)從獲利比較大的環(huán)境下選擇了向相對低端的行業(yè)、低收費的行業(yè)轉型，我們拿出自己優(yōu)秀的資源來跟公共資本結合，最大限度地在企業(yè)當中分享利益。我們更希望在轉型和發(fā)展的過程中得到各級政府給予的支援、支持和政策方面的指導。

　　主持人

　　下面這個問題提給陳傳老師。我們知道，物有所值在PPP中是一塊非常難啃的骨頭，如何量化風險，尤其長期風險，是PPP工作當中很重的一塊任務。請您給大家具體介紹一下。

　　陳傳：

　　PPP項目流程中，第一重要的是物有所值評價

　　整個PPP項目的流程，第一件最重要的事情是做一個評估，也就是物有所值的評價。物有所值評價的概念非常簡單。我們假設，用傳統(tǒng)模式做一個項目，對政府來說的成本有多大；再假設按照PPP的模式來做，成本有多大。比較之后，誰的成本低就用誰的模式。我們用一整套的計算流程來做這個工作。

　　乍一看，有些專家會很懷疑：社會資本是逐利的，同時需要有融資，融資是有成本的；此外，它還要繳稅。有了這些限制條件后，為什么PPP模式還要比傳統(tǒng)模式低。因為這個成本是廣義的成本，還包括一些風險的成本，還包括因為政府所擁有的一些優(yōu)越條件或者不利的條件，經(jīng)濟系數(shù)要有所調整，但最重要的是風險的調整。我們做物有所值評價，要解決一個及時的問題，就是要把風險算出來，如何把風險的概率，它的后果、延續(xù)時間勾出來，這是一個非常難的問題。

　　主持人

　　下面進入本場討論環(huán)節(jié)。有一種說法：PPP是兩個巴掌拍得響的東西，如何讓掌聲熱烈而持久，真正讓PPP落地？

　　肖光睿：

　　政府和社會資本，都要“該強強，該弱弱”

　　企業(yè)方經(jīng)常會擔憂一個問題，如何來保障政府方的支付，或者政府方長期的合作。大家有時候會覺得一些地方政府很強勢，可以朝令夕改。這一輪國家推動PPP，要規(guī)范政府的行為、約束地方政府違約的可能性，最關鍵的還得依靠法律制度和政策框架制度的完善�？上驳氖�，一系列的頂層設計都在做。其實，政府一方面強，另一方面又很弱，因為一系列的要求都對地方政府提出了很高的要求�，F(xiàn)階段，一方面，我們要進行政府的能力建設；另一方面，更關鍵的是要借助第三方的專業(yè)力量，來支持、彌補政府的弱。雙方在合作中，該強的地方得強，該弱的地方得弱。

　　侯鋒：

　　PPP要做好，必須“三方共贏+契約精神”

　　首先，PPP需要三方共贏，這是政府、企業(yè)和公共產(chǎn)品供給的本性。第二，是契約精神。我們在貴陽市做的一個項目，第一、二期都很好，今年國家推動增加供給，資金成本很低了，與兩年前形勢不一樣了，怎么辦？第三期合同還要不要實行？當?shù)仡I導講的話，使我們感受到PPP的溫暖和契約精神。他們說：我們在困難的時候，他們帶著錢把這件事干得這么好，我們又省了那么多錢那么多地，現(xiàn)在成本降低了，我們政府不能違約。

　　朱煥然：

　　找到利益的平衡點，是保持PPP健康發(fā)展的最核心問題

　　作為合作的雙方，怎么找到利益的平衡點，是保持PPP健康成長、發(fā)展、推進的最核心問題。從政府操作者層面來講，就是兩句話：丑話要說在前面，機制跟在后面。丑話說在前面，就是在簽合同定契約時，一定要把所有該談的事情談清楚，談在桌面上，簽在合同上。機制跟在后面，比如要有合理的定價機制、調整機制和付費保障機制。作為社會資本，作為公共產(chǎn)品或者公共服務的供給者，你怎樣高效率地、高質量地、按合同約定提供公共產(chǎn)品和公共服務，讓老百姓滿意，這也很重要。

　　王惠波：

　　民營企業(yè)非常希望把優(yōu)秀資源拿出來，做公共服務

　　作為民營企業(yè)，我們非常希望把優(yōu)秀資源拿出來，做公共服務業(yè)。在這種情況下，怎樣得到政府的配合，怎樣得到政府的支持，怎樣解決政府的擔保問題、企業(yè)擔當?shù)膯栴}？我們希望在這個過程中得到專家的指導。我們有決心也有想法把這個事情做好，配合政府把公共事業(yè)平臺搭起來，最終把真正的實惠讓給老百姓。

　　陳傳：

　　政府應該有足夠的胸懷來容納看似比較高的收益

　　要讓PPP能夠落地生根，怎么判斷一個收益是合理的，是個非常關鍵的問題。我們現(xiàn)在往往是6%～10%，通常以8%左右作為合理收益，這可能過于武斷。收益合不合理和風險相對應。在某些情況下，看似比較高的收益其實可能是合理的；在有些情況下，非常低的收益可能也是合理的。政府應該有足夠的心胸來容納看似比較高的收益。

　　焦小平：

　　只有政府和社會資本雙方能力都具備了，掌聲才會熱烈而持久

　　PPP就是一個商業(yè)交易。傳統(tǒng)公共服務供給方式是官辦官營，PPP引入后，增加了官督民營購買服務新渠道。從政府需求側來看，第一，要實現(xiàn)少花錢多辦事，新路徑比老路徑的性價比更高。第二，政府該如何與社會資本定價？主要考慮兩個方面因素，一是顯性成本，如建設成本、運營成本等。二是隱性成本，主要是風險成本。第三，支付保障問題，社會資本提供了服務，政府在驗收合格后必須按合同付款。在使用者付費模式中，定價和調價都重要。第四，政府購買服務的需求要明確，在項目開發(fā)階段，項目邊界要理清楚。從社會資本方供給側來看，第一，PPP主要在基礎設施領域開展，這是一個相對壟斷的領域，如果定價機制合理、政府付費有保障，項目回報穩(wěn)定，受經(jīng)濟周期影響小。第二，哪類社會資本適合做PPP？社會資本必須要有雄厚的資金實力，否則就解決不了政府市場融資需要。PPP市場將會催生一個專業(yè)公共產(chǎn)品服務商的概念，服務商必須擁有建設運營一體化能力。用主持人的話來說，兩個巴掌才能拍得響。只有政府和社會資本雙方能力都具備了，我想掌聲才會熱烈而持久。

　　主持人

　　PPP也像足球賽，上半場是通過科學、規(guī)范、充分競爭，選擇一個最有能力、最合適的資本項目人。下半場最關鍵的就是要解決融資問題，如何增強PPP項目對社會資本和金融機構的吸引力？

　　朱煥然：

　　河南通過三個渠道支持PPP項目融資

　　河南目前主要的做法，對PPP項目融資的支持渠道有三個：第一個渠道是省財政注資，和相關銀行、金融機構成立了一只PPP支持基金，大概50億，這個基金分兩個方面對PPP項目做一些支持：一是技術援助，是對政府的；二是給資本金的融資支持。第二個渠道是政府和三家金融機構總行成立的、主要做城市基礎設施方面的三只基金，有3000億，可以給納入其中的PPP項目做融資服務。第三個渠道，對納入到棚戶區(qū)改造規(guī)劃的PPP項目，可以通過開行提供融資渠道。這三個融資渠道，基本上可以滿足現(xiàn)在PPP重大項目的融資需求。

　　肖光睿：

　　多種金融工具缺失與PPP周期長不匹配

　　關于PPP項目如何去吸引社會投資人和吸引金融機構，首先必須明確一點：PPP這類項目的性質決定了它周期比較長，可能需求資金量比較大，但本身的收益率并不高。第二點，中國有一個比較薄弱的方面就是多種金融工具的缺失。金融機構支持的時候，更多是以貸款為主，債為主，期限都是偏短的。這跟PPP項目一二十年甚至更長的周期是不匹配的。在整個全生命周期過程當中需要再融資，在后期項目進入穩(wěn)定預期，有預期的穩(wěn)定現(xiàn)金流之后，可以開發(fā)一些項目收益?zhèn)�，包括資產(chǎn)證券化多種的金融工具來支持，來滿足服務于PPP項目全生命周期，這是現(xiàn)在非常需求的。第三，各種各樣的基金，尤其是來自于政府端的基金，一定要做好，發(fā)揮積極的引導、推動作用，關注項目本身，而非交易對手。

　　侯鋒：

　　財政資金應主要支持政府購買服務

　　關于PPP，既然政府購買的重點放在過程監(jiān)管、交易結構和物有所值以及購買服務上，其實作為企業(yè)，在評判一個項目投資，包括和金融機構去對接的時候，有一個風險的收益評估。當你感覺這個項目政府的支付能力，風險相對較高時，其實企業(yè)投資要求的回報和金融機構給你錢的成本也會提高。我建議，國家各部委，甚至從中央到地方財政，投下去的錢，把相當一部分放在后面來，支持當?shù)卣�府購買服務，這樣會使社會資本以及金融機構得到很大的增信，同時也會取得比較大的放大。

　　陳傳：

　　政府、社會資本、金融機構均需客觀評價市場機會

　　PPP項目通常涉及到三方，政府、社會資本和金融機構。三者之間對PPP的理解有一個滯后的關系。就我個人觀察，相對而言，政府可能比社會資本，社會資本又比金融機構對PPP的理解更深一些。往往政府開出一個條件，但未必被社會資本或者金融機構所理解。這就存在一個教育的問題。希望大家能真正理解PPP，理解PPP各方承擔的角色、責權利的關系，才能評判是否參與。這樣才能客觀地評價市場機會，才能把PPP項目落到實處。

　　焦小平：

　　PPP融資要轉向項目融資，以現(xiàn)金流融資為主

　　關于融資問題談三點：第一，在頂層制度設計里，生產(chǎn)、建設、融資風險由社會資本分擔，政策、法律風險由政府分擔，不可抗力風險由兩方共同承擔。PPP融資以社會資本為主，政府發(fā)揮輔助性作用。一般來講，政府拿錢建立基金，以有限責任擔保項目風險，不能再走傳統(tǒng)融資平臺老路。第二，PPP的融資要從傳統(tǒng)的資產(chǎn)負債表融資轉向項目融資，以現(xiàn)金流融資為主。第三，PPP融資有自身的特點：長期性和回報穩(wěn)定。它分為一次融資和二次融資兩大階段。一次融資主要在項目建設階段，股本融資、債權融資是主體，金融資本和產(chǎn)業(yè)資本結合很重要。PPP項目合作期有的長達30年，不可能每個人陪它到老，PPP融資有接力融資的特點。因為PPP項目抗周期性強、現(xiàn)金流穩(wěn)定，非常適合做資產(chǎn)證券化。通過資產(chǎn)證券化可以解決不同風險偏好需求，同時也能讓普通老百姓有機會分享PPP市場的機遇。

　　導師點評

　　焦小平：創(chuàng)新與PPP

　　我想“創(chuàng)新”這個詞在技術方面容易引起注意。對制度創(chuàng)新大家可能關注得少，但制度創(chuàng)新恰恰是所有創(chuàng)新的基礎和保障。今天和大家分享如何在公共產(chǎn)品服務領域通過創(chuàng)新、通過市場來增加、改善和提高我們公共產(chǎn)品的供給和效率。

　　在中國新一輪改革中，PPP是一種以供給側改革為主、需求拉動為輔的體制機制創(chuàng)新。PPP已經(jīng)成為國家的發(fā)展戰(zhàn)略。

　　按照黨中央國務院的部署，由財政部統(tǒng)籌推進PPP工作，在公共產(chǎn)品和服務領域創(chuàng)新市場化供給管理模式，PPP在新的歷史發(fā)展階段被賦予新的內涵。

　　新內涵主要包括三大核心要素：第一，競爭。要通過公開公平競爭方式選擇社會資本。第二，政府與社會資本是平等合作關系。第三，政府與社會資本之間權利與義務如何分配？社會資本沒有任何免費提供公共產(chǎn)品服務的義務，政府需通過向社會資本購買服務的形式，向老百姓提供價格性能比更好的公共產(chǎn)品和服務。所以，2014年以后，如果還說PPP僅僅是一種融資手段，那是一種不全面和不正確的理解。

　　PPP是一次體制機制變革。宏觀層面，它是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次提升。中觀層面，PPP模式必須落地到一個個具體項目上，決定其能否活動的關鍵是行政改革、財政體制改革、投融資體制改革。微觀層面，PPP是公共產(chǎn)品和服務供給管理方式的一個創(chuàng)新，追求物有所值目標。

　　PPP到底可以在哪些領域推廣？按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟標準，經(jīng)濟發(fā)展領域劃分為市場競爭領域和公共產(chǎn)品領域。在競爭領域完全由市場配置資源。在準公共領域，一部分資源可以通過市場配置，這部分完全可以推行PPP，另一部分，比如政府管理領域可不可以搞PPP？比如財政部門，政府預算等核心業(yè)務絕對不可以請會計事務所來編制，但機關后勤等輔助性服務就可以，比如招待所等。

　　新一輪PPP改革頂層設計立足于實現(xiàn)公眾、社會資本和政府三方利益共贏，主要是從制度建設、機構建設和示范項目等三大方面展開，追求物有所值價值目標。

　　PPP工作的總體形勢判斷與展望：一、經(jīng)過兩年培育和推廣，PPP已經(jīng)成為各地穩(wěn)增長、調結構、促改革、惠民生的一個重要抓手。根據(jù)財政部PPP國家信息平臺統(tǒng)計，地方推薦PPP項目計劃投資額為5.6萬億；國家發(fā)改委的PPP推介項目有3.4萬億。從項目計劃投資量看，可以說PPP已呈星火燎原之勢。

　　二、PPP已經(jīng)覆蓋大多數(shù)行業(yè)，綠色低碳基礎設施比例高。在城鎮(zhèn)化進程中不優(yōu)先發(fā)展綠色基礎設施，我們的生活質量就要打折扣。

　　三、PPP市場擴圍之后，混合付費和政府付費項目將會越來越多。

　　四、中央部門和地方加大對PPP市場環(huán)境優(yōu)化的支持力度。比如，財政部設立了1800億PPP基金，山東省PPP基金也有800億；地方紛紛出臺獎補政策；土地、稅收、融資等政策完善銜接工作也在進行。

　　五、中央和地方示范項目的標桿示范引導作用逐步顯現(xiàn)。

　　六、目前也存在一些不規(guī)范的PPP項目，甚至一些偽PPP項目，把PPP當作變相融資平臺用的情況也存在。這主要是因為一些地方認識不到位，監(jiān)督管理措施跟不上。

　　PPP改革的最終目標是建立一個科學的、統(tǒng)一的、規(guī)范的、透明的PPP大市場。