【深度】中國城市水務行業PPP的七個關鍵問題
中國公共基礎設施和公共服務行業的PPP（Public Private Partnership）在經歷了1995-2002年的興起，以及2008-2012年全球金融危機后的數年寂寞后，終于又迎來了新一輪高潮。與以往有所不同的是，此次PPP高潮的直接推手來自政府強勢部門——國家發改委、財政部等主管部門都在研究相關政策，為PPP模式的深度和廣度應用，提供政策推動和支持空間。各級地方政府亦開始蜂擁借道PPP這一模式，試圖紓解地方債務風險和城鎮化資金困境，解決融資乏途問題，同時也能騰出一些財政資源空間來應對更為迫切的社會需求。
在企業方面，某些水務企業希望通過PPP來進行資本和經營的擴張，而不少投資人也從中嗅到商機，希望通過PPP使自己的資本進入新的獲利空間。
一、自然壟斷與行政壟斷
城市水務行業無疑再次成為此輪PPP潮中的一個熱點，與其他公共服務行業相比，水務行業（主要包括自來水和污水處理）屬于典型的區域自然壟斷行業。所謂自然壟斷，除了經濟學意義上的“規模經濟”和“范圍經濟”特征外，從競爭學的角度，主要指市場競爭發展到一定階段時出現的產業“自然”集中，屬于市場競爭之后的合理性壟斷，其與“行政壟斷”有著根本的區別，后者屬于“人為”的授權性或規定性集中，屬于市場競爭之前的不合理壟斷。
從這個意義上講，當壟斷由市場競爭的自然結果異化為行政強制的人為結果時，則從根本上違反了關于自然壟斷的經濟學原理。
遺憾的是，理論畫面的清晰并未折射出實際操作的精確。在我國城市水務行業以往某些PPP過程中，盡管在打破傳統的國有或行政壟斷方面有了一些突破和改善，也引進了一些社會資本或境外資本，但在很大程度上，依然在沿襲著行政決定的方式。
例如，某領導與某跨國集團一拍即合，隨即指示本地的水務企業與其合作，而沒有履行競爭程序。有些合作盡管在形式上履行了招標程序，也只是走走過場，結果還是早先內定的公司入圍。還有的地方列出招標條件，規定只有在本行業經營十年以上、資產總量達到若干億的本市企業方具有競標資質，結果依然是原來的企業入圍。某些地方在制定特許經營條例時，主管部門的資質認定和行政審批依然屬于最關鍵性的條款……
凡此種種，反映出在我國城市水務行業的PPP過程中，一些地方和部門依然試圖利用行政手段來創制自然壟斷。實際上，自然壟斷只是水務市場的“結構特征”，而不是水務廠商的“行為特征”。自然壟斷之所以是自然的，就是因為它是競爭的產物而不是行政的造物。
正如不能因為狀元名額只有一個就把其他人逐出考場并指定某一人成為狀元一樣，相反地，狀元只能產生于參加考試的眾多舉子之中。同樣，假如經濟學原理告訴我們，某個城市的水務市場應由一家廠商獨家經營更為經濟，那么應當通過公平競爭在眾多有實力的廠商中選擇出那個最優的壟斷經營者，而不是通過行政指定來強占這一壟斷地位。
如果我們期望通過中國城市水務行業的PPP過程孕育出真正和有實力的自然壟斷者，首先應該使水務行業的PPP過程脫離行政壟斷的軀殼而寄生于市場競爭的母體。
二、融資目標或效率目標
城市水務行業屬于資本密集性行業，其PPP過程中肯定涉及大量的資本運作。但水務行業PPP在瞄準融資功能和融資數量時，是否還有別的目標？2007年3月，世界著名的GlobalWaterIntelligence雜志以“管理中國資產價格膨脹”為題，列舉了我國若干城市水務行業PPP過程中資產大幅溢價的情況，令人發省。
在人們為資產溢價或國有資產增值興奮的同時，或許我們也應該問如下問題：
首先，一方面，我國的城市水務企業大部分都在微利、保本經營甚至虧損，但另一方面，其資產卻在超出原值數倍甚至十幾倍出售。這一悖論背后的真實畫面是什么？究竟是買家愚蠢還是賣家精明？
其次，溢價收益去了哪里？
第三，溢價成本的最終埋單人又是誰，即資產溢價轉讓與今后的價格或公共財政支出有無關聯？
正如一個學校的公共食堂要轉讓，某個人愿意以高出原值5倍的價格溢價收購，人們為公共資產成功增值感到喜悅，但如果購買者將購買成本打入飯菜成本，師生的就餐價格由此也上漲數倍，那么這種溢價無疑就是成本轉嫁。
無獨有偶，某城市以數倍于原值的價格出讓了本地的水廠資產，簽約儀式上杯盞交錯，皆大歡喜。事后廠商要求依據其投資成本調整水價或增加補貼，主管部門心境大變，原來“溢價”=“提價”。簡言之，PPP過程中水務資產的大幅增值，如果導致公眾的消費價格或公共財政補貼隨之水漲船高，那么，這種溢價無非是價格透支或寅吃卯糧。
因此，過度關注PPP的融資功能，或將融資數量作為衡量績效的唯一目標，甚至試圖把PPP作為撬動資本或收益無序擴張的杠桿，那么，PPP就變成了“圈錢”的工具。
“沒有免費的午餐”，這句話應該成為水務行業PPP資本運作的座右銘。人們應該切記，城市水務行業引入PPP的主要目標，首先是提高經營效率和改善公共服務，而非單純擴大資本數量。由于資產成本勢必要用即期或遠期的現金流量來覆蓋，前端過量資本進入，必然會給之后的消費價格或公共財務形成壓力。如果僅僅關注前端融資的受益人，而不關心后端成本的埋單人，終將釀成惡果。
從這個意義上講，對PPP績效的考量，不能單純地“見錢眼開”，更不能忽視公共服務效率、質量、范圍、價格或對公共福利的改善和增加程度，后者才是問題的核心——它關系到城市水務行業的PPP是否具有必要性、合法性或合理性的問題。
三、短期價格競爭與長期價格壟斷
城市水務行業的PPP經常涉及特許經營競爭過程，競爭包括很多內容，其中最難的是對價格競爭的判斷。眾所周知，水務特許經營通常涉及一個較長的時段，如15-20年，甚至更長。目前世界上沒有任何一個廠商能夠，或敢于對整個特許經營期進行一次性競價，往往都是對特許經營起始期（3-5年）進行競價。
對資金實力雄厚的廠商來說，聰明的競爭或價格投機策略往往是：采用“先虧”的辦法，用較低的起始報價擊敗其他競爭對手，來贏得特許經營權。等到起始年限過后，企業作為地位穩固的壟斷者，且市場中已無競爭對手，這時再與政府討價還價。
這種由當初被動的競爭者變為之后的主動壟斷者、由市場進入時的“競爭價格”演變為市場占據后的“談判價格”的過程，已成為一個監管窘境，正如高考一樣，入學考試競爭程度很高，但入學之后的競爭程度就很低，即人們常說的“入校”與“在校”之間的行為差異。因此，如何使在競爭中獲得市場的廠商能在市場中維系競爭狀態，防止其濫用市場獨占權利，是目前水務行業PPP過程中的一大難點。
鑒于此，在筆者2006年參與的重慶唐家沱污水處理PPP項目談判中，政府并沒有過度關注廠商的起始報價水平，相反，我們更為關心的是，如何設計出一個有效的價格機制，來管控廠商在整個特許經營期內可能發生的價格壟斷，并向廠商的價格行為施加競爭壓力，包括采用“利潤率限定”、“價格封頂或包干”、同域、同業“價格比較”等方法。
譬如法律文件的價格章節中規定，如果結算價格經過一段時間的實施后，與同區域其他同類企業相比失去競爭性，明顯高于同行業平均水平，則需重新核定結算價格；規定企業的成本，包括其采購設施數量、質量、價格和工程建設成本應當不高于同行業的可比較的合理水平等。從這個意義上講，在PPP項目實踐中，設計出一個科學合理的價格管控機制非常重要，有助于防止“短期的價格競爭行為”異化為“長期的價格壟斷行為”。
四、合法成本與合理成本
經常出差的人都知道“賣發票”的事。這實際上是為了滿足某些試圖多吃多占單位金錢的人的欲望。有了發票就意味著有了財務報銷的憑證。然而接下來的問題是，一個人出差三天，卻拿回來三萬塊錢的報銷憑證，盡管票據表面合法，合理性何在？
由此，可以引出PPP過程中的“合法成本”與“合理成本”問題。目前世界各國普遍實行的是“成本作價”+“利潤率限定”的價格模式。例如，我國《城市供水價格管理辦法》將廠商的利潤率限定在8%~12%的水平。在這種情況下，廠商無法期望通過提高利潤率來增大利潤總額，因此，蓄意擴大成本規模就成為一個既合法又有效的途徑。
例如，一個500萬元興建的水廠，當利潤率限定在8%時，允許的利潤額為40萬元。如果廠商將投資“蓄意”擴大到1000萬元，并以此作為成本基數來計算利潤留成，這時人們發現，廠商最終還是堂而皇之地獲得了80萬元的利潤，同時也沒有違反限定的利潤率標準——然而，此時消費價格卻上漲了不止一倍的水平。這就是合法成本與合理成本之間的沖突。
經濟學研究證明，在成本作價和利潤率限定的情況下，廠商具有擴大投資成本的強烈動機，即以合法成本來攝取不合理的利潤。以成本之水抬升利潤和價格之船。在這種情況下，如何界定合法成本與合理成本的邊界，是一個很大的難題。
合法成本與合理成本之間，始終存在矛盾。廠商為此進行成本投機繼而達到利潤投機的路徑很多。2005年，筆者作為政府授權談判代表主持與重慶北部片區供水PPP項目談判時，外方提出市政府應當尊重企業的經營自主權，即企業有權自行決定資產投資和經營性融資，有權決定企業內部的薪酬水平等。
對此，政府的回應是：政府會尊重企業的合法權益，除非這些權益的行使對既定的成本或價格造成影響。比如說，你放著當地的銀行的貸款不用，偏要去借高息的股東貸款作為流動資金，其他人建一個水廠花5000萬元，你自己建花了7000萬元，你大幅調整薪酬后計入成本，然后以此計算價格，這些都合理嗎？
為此，政府出具的特許經營授權文件中明確規定：企業應當本著節約成本的原則進行合理、適度的資本性和經營性融資，其融資成本應不高于同期當地銀行的平均條件、嚴格限于直接生產和服務。合作公司所需采購設施數量、質量、價格和工程建設成本應當不高于同行業的可比較的合理水平。“企業內部的薪酬調整，如果不對現行審定的水價成本造成影響，則由企業自行確定”等。這些條款的制定，目的在于防止成本合法性下掩蓋的成本不合理性。
五、風險共擔與風險兜底
從風險控制的角度審視，PPP的一大特點就是改變了公共服務投融資、運營和管理的傳統風險配置。通過合作使得風險分散，并由合作各方分擔或共擔。
然而在我國城市水務行業以往的某些PPP項目中，“風險共擔”原則經常得不到很好地履行。其中比較突出的就是政府為PPP廠商的某些風險進行兜底。例如，一些廠商經常要求政府先行確定和審批服務水量，并在實際處理量達不到既定規模時，政府需要保量購買。反之，如果按照審批的規模建成的設施能力滿足不了實際需求，企業無需承擔責任。
由此可見某些廠商的心計乖巧和某些政府官員的思緒混亂。不論廠商當初請求政府來審批服務規模時的態度如何卑恭，或官員對由自己來審批規模多么習以為常，事實是，在廠商的卑恭態度和官員的行政批文之下，原本由廠商承擔的投資風險已悄然轉移成政府的審批風險，不僅如此，政府對廠商服務水量的兜底或保底性購買，又使其規避了實際的運營風險。
通過政府審批來規避投資風險和通過政府兜底來規避運營風險的做法，與水務行業特許經營的基本原理和普適原則大相徑庭。所謂特許經營，指廠商在專屬服務區域和特許運營時限內的排他性或獨占性運營行為，這種排他性或獨占性是一種市場特惠，而作為受惠的對應或交換條件，廠商在享有獨家經營權利的同時必須承擔相應的投資和運營風險，這是國際通行慣例。
然而，在我國以往的某些水務PPP項目中，廠商一方面希望享有獨家經營權利，另一方面卻不愿獨家承擔投資和運營風險，由此一來，本應由廠商承擔的市場風險中的幾個關鍵方面——競爭風險、投資風險和運營風險，就隨著政府審批和政府兜底實現了轉移。
這就如同允許某人在商場內獨家經營飯館，這個人卻反過來要求商場計算和確定食客數量并對賣不出去的飯菜埋單一樣，可謂咄咄怪事。事實是，我國以往的一些水務PPP項目中，政府審批和兜底水量的事例屢見不鮮，甚至出現過為保障PPP廠商生產能力，被迫縮小已有企業的服務范圍和和關閉已有設施能力的尷尬。
對此，人們毋需批評PPP廠商的心計乖巧，但卻有理由指責官員的頭腦簡單。正是因為傳統行政審批的思維和行為慣性，才會導致某些權益/風險極不對稱的奇事怪例發生。
筆者2002年作為政府授權代表參與重慶北部片區供水PPP項目談判。根據公用事業“普遍服務”原理，當時我們起草的法律文件規定，廠商享有獨家經營的權利，但與此同時，它必須“保證向服務區內一切愿意接受服務和愿意支付服務價格的人提供連續、充足和質量的供水服務”，這也是政府不再審批其他廠商進入該服務區域的重要前提。
重慶唐家沱污水處理PPP的法律文件也明確規定，廠商的服務應“符合城市總體規劃，滿足特許經營區域內日常需求，以及具備適度的儲備能力”。換言之，廠商應該根據服務區域的人口現狀和增長趨勢、城市發展規劃、平均用水量、峰值用水量等因素去合理預測、建設、改造設施規模，應具備一定數量的儲備能力并承擔相應的投資和運營風險。
政府允許適度的儲備能力建設費用計入固定成本，但日常的經營性付費則必須根據實際發生的處理水量來計算，政府拒絕進行水量兜底。
除了“普遍服務”原理外，西方公用事業法中還有另一條原理——專營服務區域內的“強制延伸服務”，即廠商必須履行向服務區域內新增的服務人口提供延伸服務的義務。由此看來，無論是普遍服務原理還是強制延伸服務原理，都蘊含著一個基本原則：作為特許獨家經營的廠商，必須向專營區域內所有愿意接受服務和愿意支付價格的公眾提供充足和連續的服務，并應承擔相應的投資和運營風險。
反觀我國城市水務行業以往PPP過程中的某些做法，尤其是對服務水量的保底，是有悖上述基本原理的，既不符合國際慣例，也不符合“利益分享/風險分擔”的原則。
六、PPP中的政府：多重角色的困惑
PPP項目要涉及合同訂立。作為社會資本或民營資本，非常關注合同另一方的權威性并通常以為（1）PPP合同要與當地人民政府本身簽，不要與政府部門簽；（2）如果與政府部門簽，最好與權威大的部門（如發改委、財政局或主管部門）簽；而不要與權力小的政府部門簽；（3）盡量不與企業簽。
為什么會有這樣的疑慮？答案很清楚。如果與權威小甚至無權威的機構簽，會給合同履行帶來風險。這實際上涉及合同人的行為能力問題。人們習慣認為，更有權威的機構在資源調配方面的能力更強，即合同履行的能力更強。
任何事情都有兩面性。希望與政府訂立合同，無外乎看重政府的資源調配能力，但也應看到，政府的強勢也是雙刃的，它既可以使合同順利執行，但也可能對合同執行產生不利影響，尤其是發生合同糾紛時。
此外，還有兩個重要因素。其一，公共服務業涉及廣泛的公共利益，政府自然要監管，由此引出政府在PPP過程中的第一個角色——監管者；其二，政府如果同時作為合同主體，會使行政權力與資產權利（公權力和私權利）交叉混淆，繼而妨礙其正確行使監管權力。
在我國，PPP合同究竟屬于什么性質，目前依然是學術界尚未厘清的問題。政府是一個行政主體，通常受行政法（公法）約束，民營企業是一個市場主體，受民法（私法）約束。公法主體降位進入PPP合同，形式上與民法主體處于平等地位，從理論上講，是可行的。
但問題在于：政府同時還在扮演著市場監管者的角色，而監管者的公法權力又凌駕于民法契約之上，這就帶來了矛盾。正如一個人在運動場上同時扮演裁判和運動員兩個角色，這必然不利于比賽過程和結果的公平。這也是公權在一些情況下無法與私權實質平等的原因。
因此，在PPP過程中，重要的不僅僅是公權主體在形式上與私權主體平等，比較聰明的做法是，盡量不要使政府介入或陷入私權交易。更不要讓它陷入合同或細節糾紛，作為監管者的政府，保持超然，對PPP過程和維系公正監管尤為重要。
從國際慣例和國內實踐看，PPP合同既可以采用行政授權性賦予，也可以采用契約約定性賦予。鑒于我國目前僅出臺了特許經營方面的部門性單行法規，且正處于逐步調整和完善階段，而眾多有關PPP的基礎性和配套性法律尚未進入立法程序，此時，政府與外方之間訂立商事或民事契約，必將在招標條件設定、適用法律選擇、各種定量性指標、權利/義務界定等諸多方面遇到許多不確定因素，并有可能因某些政策、法律空白帶來合同風險。
考慮到上述因素，在重慶北部片區供水PPP項目和唐家沱污水處理PPP項目中，重慶市采用的是行政授權和商事契約并舉的方式，即對一些關鍵問題，如特許經營范圍、時限，作價機制和方法、成本控制、監管內容等，在政府的《特許經營授權書》中做出原則性和指導性規定，與此同時，把一些細節性和操作性內容“下沉”至水務集團公司與外方的合作或服務協議中加以約定。
在目前我國公用事業基礎法律框架尚待完善的情況下，這樣做比較靈活和穩妥且不失原則性，有利于避免政府作為民事主體與企業發生直接合同或經濟關系過程中的風險，也有利于政府更好地履行監管責任，從實施的效果來看也是好的。
七、競爭規避與壟斷延續
自改革開放以來，中國各級政府歷來十分重視對外資的引進，為此制定了各種優惠政策。這些優惠政策中，一項重要的內容就是給予外商投資足夠長的經營年限。
在城市水務行業PPP過程中，不少地方簡單援引一般性行業外商投資優惠政策的內容，給予外資盡量長的經營年限，個別的甚至超過50年。
城市水務行業的自然壟斷特征不僅有空間表現形式，也有時間維系長度。長期以來，各國政府和理論界一直在研究和探討如何使自然壟斷的城市水務行業更具可競爭性的問題，其中一個焦點就是，如何盡量縮短PPP廠商的壟斷周期。
在這種情況下，給予PPP廠商過長的特許經營年限，意味著允許廠商通過一次性競爭手段獲得長期性的壟斷支配地位。盡管較長的經營期限有助于吸引社會或外來資本進入并穩定存續，但如果我們希望城市水務的市場競爭是一個持續的過程，就不能在第一輪的競爭中為第二、第三甚至更多的競爭輪次設置合法的時間陷阱或壟斷障礙。
此外，在以往進行的城市水務行業PPP過程中，頻繁出現資產重組和資產并購，包括向非國有經濟成分或國外資本轉讓股本或資產。僅從盤活國有資本改革的角度審視，并無不妥。資本的多元化肯定會對城市水務行業的產權結構和法人治理結構產生積極影響。
然而也應看到，由于我國城市水務行業長期以來一直實行著資本結構、治理結構和市場結構一體壟斷模式，那么，在PPP過程中，資本結構和治理結構上的變化肯定會導致市場結構發生變化，換言之，一些民營或外來資本通過資產并購、參股等路徑，達到了規避競爭和實現獨占市場的目的，以至于出現了水務行業的資產或股本轉讓直接導致水務市場易手的情況。
這僅僅是城市水務市場的壟斷改變了所有制形式，并且有可能對城市水務行業PPP的健康發展和未來的市場競爭造成障礙。因此，人們應當區分資產轉讓與市場轉讓之間的實質性差別，在資產轉讓與市場易手同時出現時，一定要使資產或股權的轉讓首先服從競爭規則，確保選擇效率水平高而非僅是資本存量大的廠商進入城市水務市場。
城市水務行業的PPP，如同其他社會治道變化一樣，帶有濃重的理論迷思，也是一個極其復雜的理性行為過程，需要從多視角、多層次和多方面進行探索，更需要從政府官員、學者、企業家和社會公眾的共同思考和協力中尋找真諦。
作者系西南政法大學、重慶大學兼職教授，日前自重慶市發展和改革委員會副巡視員任上退休，曾作為重慶市政府首席談判代表和特許經營授權書起草人參與重慶市北部片區PPP供水項目（2002）和重慶唐家沱污水處理PPP項目（2006）合作全程談判，并作為特聘專家參與世界銀行《中國水戰略》（2007）的研究。
