為新型城鎮化“立根” 地下綜合管廊發展趨勢與問題思考
提要：電影《微光城市》給觀眾呈現了這樣的一幕：在經歷浩劫的未來世界，一座設定只能運作200年的地下城市建成，用于維系人類最后的族群。這個黑暗城市中唯一的照明就是街道上的燈泡。隨著城市運作近200年，停電次數越來越多，“微光城市”里的居民開始恐慌起來。
電影《微光城市》給觀眾呈現了這樣的一幕：在經歷浩劫的未來世界，一座設定只能運作200年的地下城市建成，用于維系人類最后的族群。這個黑暗城市中唯一的照明就是街道上的燈泡。隨著城市運作近200年，停電次數越來越多，“微光城市”里的居民開始恐慌起來。男女主角常在如迷宮般的城市地下管道中嬉戲，偶然發現一份殘破的文件，那竟是走出“微光城市”的指引。莉娜和杜恩將竭盡所有勇氣和智慧去解開其中的秘密，從而拯救整個城市，但一切必須趕在“微光城市”的燈光熄滅之前。
現代社會的人們當然不希望生活在這樣的“微光城市”中，相反則更向往便利、快捷、智能的城市生活，中國城鎮化的快速步伐不斷滿足了人們對城市生活的需求，但即便在發達的城市生活中，或許我們也總會遇到這樣的情況：明明剛剛建好的路，隔三差五地被翻開，不是水管維修，就是通訊光纜鋪設，施工現場也極其混亂，趕上晴天塵土飛揚，趕上雨天遍地泥漿……這樣的情況一年又一年重復上演，不知什么時候是個頭……針對種種抱怨，施工方只能給出這樣的解釋：“管網容量要擴大，有了問題，這些都是直埋在地下，管線也是根據需要隨路而定的，沒辦法，只能給路‘開膛破肚’了。”
如今新一輪的城鎮化在各地加緊建設，如果說，特色小鎮、綠色鄉村的建設，讓新型城鎮化更多在“人”字上下功夫。那么除了“面子”上建設的光鮮亮麗，“里子”又該如何打造呢？答案就是地下綜合管廊的建設與運維。
城市空間集約化的開始
綜合管廊的建設發端于歐洲，成熟于日本。法國巴黎從1833年開始有系統規劃排水網絡的同時就開始興建綜合管廊，之后西班牙、德國、瑞典、芬蘭、俄羅斯紛紛開始興建綜合管廊。綜合管廊的建設首先在歐洲等國家興起，主要是源于英國、法國等西歐國家政府財政能力較強，將綜合管廊作為完全公共產品，建設資金全部由政府負擔，管廊建成后產權歸政府所有，并由政府將管廊租給各管線單位使用，收取租費。
我國的綜合管廊建設最早可追溯到1958年在北京天安門附近鋪設的第一條地下管廊，20年之后才有第二條管廊問世。1994年開發上海浦東新區時在張楊路修建全長11.13公里的地下管廊，標志著綜合管廊建設正式起步。在這之后，北京、上海、天津、廣州、昆明、福建和南京等城市也在城市建設過程中修建了小部分綜合管廊，但總體規模都不大。直到2000年之后，我國地下管廊建設才開始加速，但是和日本、德國、新加坡等國家相比，目前我國投入使用的地下綜合管廊仍不算多。
從2014年國辦發27號文《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》出臺以后，綜合管廊建設在我國逐漸重視起來，各部門相關政策陸續出臺，部分地區也順勢搭上PPP政策快車，開始大規模建設城市綜合管廊。在當前綜合管廊建設運營中，由于缺乏完善的立法對管廊建設費用分攤、管廊建成后收費依據和標準加以明確，綜合管廊在我國推進的步伐仍然很緩慢。
地下綜合管廊發展在我國雖然緩慢，但卻有其必要性。比如開篇中我們所提到的，隨著城市網絡化市政管網體系的快速發展，因管線擴容、更新、維修等造成道路反復開挖現象十分常見，不僅給居民的正常生活造成了不便，同時也帶來環境污染、噪音污染以及管線交叉損害、城市交通擁堵、商業利益損失等其它方面的社會成本顯著增加，已經成為制約城市基礎設施發展和生態環境改善的瓶頸。
此外，各大城市因新建地鐵，導致原有管網設施破壞或者管道改建的情況常有發生。在這種背景下，綜合管廊作為有效解決城市基礎設施建設矛盾的新模式，逐步得到認可和推廣。
綜合管廊作為一種集約化的市政基礎設施，社會效益突出。一是有效改善城市交通問題，解決因管道事故引起的反復開挖路面和交通堵塞問題；二是提升了城市整體形象、美化城市景觀，減少“空中蜘蛛網”和“地上馬路拉鏈”的臟亂現象；三是有利于促進城市空間集約、高效化利用，緩解城市發展與土地資源緊缺之間的矛盾，提高土地利用效率和增加土地升值空間；四是減少城市公共資源浪費，避免因城市道路反復開挖帶來的各種經濟損失，以及造成的環境污染和資源浪費；五是提升管線安全水平和防災抗災功能，保障城市安全。
在傳統管網模式下，各種管線縱橫交錯、錯綜復雜，因缺少對地下管網的管理和管網信息平臺的建立，造成在地下管線施工過程中經常由于錯誤的勘察、施工造成臨近管線的破壞、甚至爆炸等突發事件。根據相關的統計顯示，全國范圍內由于管線施工造成其他管線破壞、泄露等事件的經濟損失高達450億元。現階段，由于我國沒有對城市地下空間產權做出明確規定，管線單位只需向各自的行政主管申請獲批后，就可開挖道路實施管線操作。但是由于各管線單位行政主體不同，施工順序不同，一條道路經常是反復開挖和修復，造成地下管線管理失控的局面。綜合管廊的優勢正體現在其可以對管線進行統一管理和維護，管廊內設臵有監控中心，發生故障后，專業維修人員隨同管線單位入內進行維修，避免因管線操作人員不當操作引起的風險和損失。
眾口難調的“生命線”
地下綜合管廊好處如此多，卻多年未能大面積推廣，業內專家表示，造價高、收費難、投資風險大，是制約地下綜合管廊建設有效推進的主要因素。
據住建部測算，加上入廊管線，地下綜合管廊每公里造價約為1.2億元，比同期四車道高速公路造價還高出4000多萬元。據《中國城市建設統計年鑒》顯示，截至2011年底，我國城市僅供水、排水、燃氣、供熱4類市政地下管線長度已超過148萬公里。如果按照綜合管廊的設計模式，將這幾種管道設計為一體，建設管廊長度約為37萬公里左右，在不計算拆遷等成本的情況下，所需資金就將近4萬億元。
城市地下綜合管廊需要一定的建設規模、形成網絡，才能發揮其應有的作用。而現有的綜合管廊建設，主要集中在新城區。老城區建設綜合管廊需要開挖道路，封鎖交通，施工周期較長，并且施工單位必須了解原先道路地下管線的埋設情況，而許多城市的市政管線信息資料早已缺失，排查、摸清原有管線情況需耗費大量的人力、物力和時間，施工前期準備工作任務重，造成老城區建設綜合管廊要比城市新區投入成本高，且建設步伐緩慢。
地下綜合管廊發展瓶頸不僅體現在投資成本上，同樣也體現在地下綜合管廊的運維上。
首先是法律法規不夠健全。目前國內在綜合管廊的產權歸屬、成本分攤、費用收取等與管廊運營直接相關的重要問題上都沒有出臺相關立法文件，對具體收費標準沒有明確，收費依據也需要進一步細化。國內大多數綜合管廊都明顯存在立法或行政規定、條例等制定的進度跟不上綜合管廊建設發展的步伐。
其次，缺乏明確的收費依據和收費標準。目前，綜合管廊在運營階段還沒有統一的收費標準，部分由政府投資建設的綜合管廊都是免費的，或是收取部分日常運營維護費，很難收回投資成本。由于地方財政資金難以承受綜合管廊前期較大的投資成本，如果想通過引入社會資本的方式建設綜合管廊，首先需要解決的問題就制定綜合管廊收費標準。因為沒有相關行政規定作為依據，使得引入社會資本投資人成為障礙。
再次，城市地下綜合管廊的利益涉及面廣，協調難度大。政府部門是主要發起人，對綜合管廊項目起主導作用，注重社會效益；各管線單位是使用者，若入廊費用和日常維護管理費收取過高，會對管線單位入廊的意愿產生影響；第三方投資者作為出資人希望城市地下綜合管廊能帶來收益回報，追求經濟效益最大化。
不可否認,面對資金、技術和統一性等種種問題，造成我國地下綜合管廊的建設推進速度緩慢的狀態。相較于發達國家,國內目前已建綜合管廊的規模較小,不管是從長度上還是密度上,北上廣等一線城市和發達國家主要城市相比都存在較大差距。但是隨著國家對綜合管廊建設重要性認識的加強,全國范圍內綜合管廊建設的大面積推進,我國綜合管廊建設將會以超常規的速度發展,未來將實現所有管線全部納入地下綜合管廊。
打造為新型城鎮化的根基需“舉國行動”
萬丈高樓平地起。如果說建筑的基礎是鋼筋混凝土的結構框架，那么地下綜合管廊就是新型城鎮化的地基。而對這一工程的建設，政府給予了高度關注，政策扶持頻頻加碼。
2015年8月，國辦印發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》，《意見》明確要求已建設地下綜合管廊的區域，所有管線必須入廊，在其它區域新建管線的，相關部門不予審批，既有管線應逐步有序遷移至地下綜合管廊。
同年11月,地下綜合管廊建設被上升到國家戰略高度,寫入“十三五”規劃。綜合管廊能夠與城市整體規劃建設同步,保證城市可持續化發展,激發市場活力,打造經濟新增長點,這既是“智慧型”新城市的發展要求,又能夠成為“穩增長、促改革、惠民生”的重要手段。因此,全面建設綜合管廊、打造城市“生命線”勢在必行。
面對政策的頻繁出臺，有分析人士指出，地下綜合管廊建設大規模啟動意味著城市建設核心從地上設施建設向地下設施建設和地下空間開發利用轉移。地下綜合管廊建設也成為創新城市基礎設施建設的重要舉措，國家核心支持的民生工程，旨在破解長期存在的城市地下基礎設施落后等突出問題，推進新型城鎮化建設。
政策之后是舉國行動。據住房城鄉建設部統計數據，截至2016年12月20日，全國147個城市28個縣已累計開工建設城市地下綜合管廊2005公里，全面完成了年度目標任務。2017年伊始，為城市看不見的“生命線”，多省市積極出臺相關規劃：2017年1月11日，陜西省首批22項有關海綿城市、綜合管廊和裝配式建筑設計、建設、管理以及施工的工程建設地方標準，正式發布實施；日前，《淄博市主城區地下綜合管廊專項規劃》已獲山東省淄博市政府批復，規劃范圍為淄博市主城區，位于濱萊高速以東、魯山大道以西、黃河大道以南、淄河大道以北，總面積約283平方公里，總長117.5公里；河南日照市政府印發《日照市2017年城市規劃建設管理計劃及公路建設計劃》,結合城中村改造，繼續實施城區道路優化暢通工程，其中新(改、擴)建道路共計44條，總長度70公里；前不久，中國城市地下綜合管廊產業聯盟正式成立，繼續為地下綜合管廊建設這一新型城鎮化重要基礎添磚加瓦。
不僅如此全國綜合管廊建設的進一步提速,沿線產業鏈也會隨之拓開巨大的市場空間。首先,綜合管廊的一體化建設工程將會催生地下工程設計、建筑施工、建材生產等行業的巨大需求;其次,綜合管廊的運營監控主要是依托大數據分析和物聯網技術,通過資源共享和信息互通,實現管廊中監控系統與區域設備的聯動和快速反應,因此未來智能監控設備行業也有望迎來新熱潮。綜合管廊與智慧城市、海綿城市等主題緊密相關,將成為新型城鎮化強有力的支撐。
