近期，國家出臺了一系列政策，積極推進海綿城市的建設，在國家政策的支持下，2015年和2016年，財政部、住房城鄉建設部、水利部組織開展了海綿城市建設試點工作。根據競爭性評審，遷安、白城、鎮江、嘉興、池州、廈門、萍鄉、濟南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區和西咸新區等城市入選第一批試點城市，福州、珠海、寧波、大連、玉溪、深圳、上海、慶陽、西寧、固原、三亞、青島、天津、北京等城市入選第二批試點城市。目前，30個試點城市正有序地開展海綿城市建設，那么什么是海綿城市?建設海綿城市的意義又如何呢?

海綿城市是一種形象的比喻，簡而言之，是指城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”。我們現在所說的海綿城市特指雨水的綜合管理，其本質是要科學地考慮城市生態需求并改善城市的水循環過程，就是要讓水在城市的遷移、轉化和轉換等活動中更加“自然”，下雨時下墊面能夠有效地吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時又可經適當的遷移和轉化作用，將蓄存的水“釋放”并加以利用。充分發揮原始地形地貌對墊面和生態本底對雨水的滲透作用，植被、土壤、濕地等對水質的自然凈化作用，通過自然和人工相結合的手段，使城市對雨水具有吸收和釋放的功能。海綿城市提出的背景是改革開放以來，我國經濟高速發展，城鎮化率也由1978年的17.92%提高到2015年的56.1%。城鎮化在帶來經濟繁榮的同時，也帶來了一系列的生態環境問題。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等問題，《國家新型城鎮化規劃(2014—2020)》明確提出，我國的城鎮化必須進入以提升質量為主的轉型發展新階段，要大力推進綠色城鎮化。

城鎮過度開發造成了水資源短缺、水污染嚴重、內澇災害頻發、生態環境惡化等問題。這些年，城市建設中攔水造壩、毀林占田、開山斷水、填湖造地、河道加蓋版、明渠變陰溝等破壞生態的現象比比皆是。隨著城鎮化的日益發展，城市人口的不斷增加，高聳林立的大樓使城市變成了水泥森林，增加了熱島效應、雨島效應。建筑、道路、廣場等高強度建設導致下墊面過度硬化，改變了城市原有的自然生態本底和水文特征，改變了雨水徑流，水資源自然滯蓄能力銳減，使城市“大雨必澇、雨后即旱”。調查顯示，城市地區70%以上的降雨形成徑流被排放。雨水資源流失、徑流污染增加、城市內澇災害頻發，嚴重影響了人們生活和城市有序運行。面對這一系列問題，海綿城市的理念和建設模式應運而生，合理控制城市開發強度、轉變傳統的粗狂的開發建設模式，走生態文明和綠色發展的道路成為解決這些問題的一劑良藥。

建設海綿城市的意義

海綿城市是一種城市發展的新理念、新方式和新模式。建設海綿城市就是要轉變城市傳統的開發模式，從粗放的建設模式向生態綠色文明的發展方式轉變。正如《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》(國辦發[2015]75號)指出的“海綿城市是指通過加強城市規劃建設管理，充分發揮建筑、道路和綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式”。傳統城市建設模式主要依靠管渠、泵站等“灰色基礎設施”來組織排放徑流雨水，以“快速排除”和“末端集中”控制為主要設計原則，而海綿城市則強調優先利用植被草溝、雨水花園、生物滯留池、下沉式綠地等“綠色基礎設施”來組織排放徑流雨水，以“慢排緩釋”和“源頭分散”控制為主要設計理念，強調采用低影響開發理念，合理利用城市雨洪資源，通過加強城市規劃建設管理，實現雨水徑流的有效控制，從而建立新的城市發展模式，實現資源與環境的協調發展。

海綿城市以建筑與小區、道路與廣場、公園與綠地、湖泊水系等建設為載體，通過滲、滯、蓄、凈、用、排等多種生態化技術，實現對雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化功能。充分發揮建筑、道路和綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，融合綠色基礎設施和灰色基礎設施，實現雨水的有序排放。

海綿城市是落實生態文明建設的重要舉措。海綿城市建設，就是要保護城市原有的河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等生態敏感區，發揮其海綿功能;要結合綠色建筑、低影響開發以及綠色基礎設施建設，利用天然植被、土壤、微生物等凈化水質，最大限度地減少城市開發建設行為對原有生態環境造成的破壞，并逐步恢復被破壞的城市生態。海綿城市是城鎮化綠色發展的重要方式。海綿城市建設強調保護自然、師法自然、涵養水源、凈化水質、調解城市小氣候、減少熱島效應;盡可能保留城市生態空間，恢復生態多樣性，營造優美的景觀環境。海綿城市體現了創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展的新思路，是我國“穩增長、調結構、促改革、惠民生”大政方針的重要內容。海綿城市涉及房地產、道路、園林綠化、水體、市政基礎設施等城市建設的方方面面，與新區建設、舊城改造以及棚戶區改造密切相關，能夠改善城市環境，還可帶動環保、新材料、信息等相關產業的發展。通過海綿城市建設促進產業發展和技術進步，包括調蓄、促滲技術的發展，水污染治理行業的發展，以及相關產業新技術、新材料、新設備、新工藝的發展。海綿城市建設鼓勵各地采用PPP模式、政府購買服務等方式吸引社會資本投入，可發揮財政資金撬動作用，將公益性項目和收益性項目配整合，吸引社會資本共同參與城市建設，有助于拉動投資、助力政府和社會資本合作。總之，海綿城市即是健康城鎮化的一種發展模式，也是促進經濟和環境協調發展的手段之一。

海綿城市的內涵

建設海綿城市就要有“海綿體”。城市“海綿體”既包括河、湖、池、塘等水系，又包括植被草溝、綠色屋頂、可滲透路面等。對海綿城市的理解可以分為廣義的和狹義的兩個層面。廣義講，海綿城市是指山、水、林、田、湖這一生命共同體，這些大海綿具有良好的生態機能，能夠實現城市的自然循環、自然平衡和有序發展。這就要求城市開發建設要以保護自然生態環境為前提，尊重自然、順應自然，保護城市生態格局。海綿城市建設首先要對城市原有的生態系統進行保護，尤其是河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等水敏感地區的保護，最大限度地保護“山水林田湖”;其次對已經受到破壞的水體和其他自然環境進行生態恢復和修復，維持城市一定比例的生態空間;再有在對城市進行新的開發建設過程中要遵循低影響開發的原則，合理控制開發強度，在城市中保留足夠的生態用地，遵循生態優先的原則，將自然途徑與人工措施相結合，控制城市不透水面積比例，最大限度地減少對原有水生態環境的破壞，增加水域面積，促進雨水的積存、滲透和凈化。在確保城市排水防澇安全的前提下，充分利用雨水資源，保護生態環境。

狹義講，海綿城市是指分散的、小規模源頭初期雨水控制機制與技術，又叫低影響開發雨水系統。雨水進入市政管網前先要通過植被草溝、雨水花園、透水鋪裝等雨水調蓄凈化設施對雨水進行過濾和流量控制，有效降低雨水徑流，達到對雨水徑流總量、峰值流量和徑流污染進行控制的目的，使城市開發建設后的自然水文狀態盡量接近于開發前。研究成果表明，屋頂綠化、雨水蓄滲、下凹式綠地、透水鋪裝地面、生物滯留池等低影響開發設施對雨水徑流的大小有一定的影響，可以減少雨水徑流量，減少進入分流制雨水管道和合流制管道的雨水量。大面積透水鋪裝及下凹式綠地等雨水控制和利用措施對小區綜合徑流的削減作用十分明顯，尤其在低重現期時效果更明顯;通過這些“小海綿”可以有效地控制水污染，削減雨水峰值流量，同時涵養水資源，補充城市地下水，促進水循環，保護和恢復自然生態系統。源頭控制的措施，在國內外具有廣泛的應用，對初期雨水可以起到控制污染、凈化水質的作用，還可起到一定的削峰、錯峰作用。

為實現保障水安全、治理水環境、涵養水資源、改善水生態的目標，我國提出了“滲、滯、蓄、凈、用、排”的海綿城市建設六字方針，轉變了過去雨水要快排、及時排、就近排、速排干的工程排水思路，使雨水管理邁向綜合排水、生態排水的新階段。隨著海綿城市理念的深入和試點城市示范的進展，海綿城市的概念和內涵也發生了變化，向廣度和深度延伸。“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解”已成為業內和全社會的廣泛共識，以保障水安全、治理水環境、涵養水資源、改善水生態為目標的海綿城市建設正在全國轟轟烈烈地展開。海綿城市建設已從雨水的源頭減控發展為綜合治水的國家戰略。城市中水的問題非常復雜，既相互關聯，又自成系統，海綿城市將這些子系統整合起來，綜合考慮解決城市內澇、水環境污染、水資源利用和水生態保護的最佳方案。因此，海綿城市建設和目前政府大力推進的黑臭河整治、排水防澇、水資源利用和水生態保護結合起來，是一項復雜的系統工程，涉及到排入河道的出口、污水截留干管、市政及小區管網收集系統、污水處理、再生水利用等等。由此可見，海綿城市建設內容涉及城市建設的很多方面，除了在建筑與小區、道路與廣場、公園與綠地采取源頭控制的措施外，還涉及市政基礎設施的建設、改造和優化。無論采取何種“滲透、滯流、蓄存、凈化、利用、排放”手段和措施，目的都是緩解城市內澇、控制水體污染、提高雨水資源利用率，實現城市的可持續發展。

海綿城市的國內外經驗

我國的海綿城市源于美國的“最佳管理實踐”“低影響開發”“綠色基礎設施”、英國的“可持續排水系統”、澳大利亞的“水敏性城市設計”等理論和實踐，但又不同于國外的概念，它的內涵更寬泛、更深入。可以說中國的海綿城市建設是國外經驗的整合和集大成。發達國家在城鎮化進程中，也曾出現過水體嚴重污染、內澇災害頻發、生態環境惡化等類似情況，這些國家通過實施雨水的綜合管理，合理控制雨水徑流，有效解決或緩解了上述問題。例如美國在上世紀90年代初就提出了低沖擊開發的理念，又稱低影響開發(簡稱LID)，其基本原理是在人工系統的開發建設活動中，盡可能減少對自然生態系統的沖擊和破壞。LID的方法包括儲存、下滲、蒸發、滯留，以削減地表徑流，促進地下水補充，通過分散的、小規模的源頭控制機制和設計技術，達到對暴雨所產生的徑流和污染的控制，從而使開發區域盡量接近于開發前的自然水文循環狀態。英國提出可持續排水系統(Sustainable Drainage Systems, SUDS)的概念，其基本原理也是模仿自然過程，對雨水進行存蓄然后緩慢釋放，促進雨水下滲，運用設計技術過濾污染物，控制流速，創造宜人的環境。澳大利亞提出水敏感城市設計(Water Sensitive Urban Design，WSUD)的思想，也是體現了一種雨水源頭控制的理念，其原則是在城市開發中保護自然系統、保護水質，將雨水處理與景觀相結合，降低雨水徑流量和峰值流量。實質是將雨水在源頭上進行收集、控制，減少暴雨徑流，同時減少水資源的浪費，也是一種新型的節水技術。德國、新西蘭等其他國家也都基于雨水管理提出了相應的措施。中國借鑒了上述國家的經驗，結合我國城鎮化的特點，在城市建設和治水方面強調綠色、低影響開發和可持續發展等理念;推廣低影響開發、可持續排水系統、水敏感設計等技術，采用源頭削減、過程控制、末端處理的方法，降低雨水徑流量和高峰流量，減少對下游受納水體的沖擊;保護利用自然水系，保證透水地面比例，使土地開發時能最大限度地保持原有的自然水文特征和生態系統，通過工程措施和非工程措施，達到防治內澇災害、控制面源污染、合理利用雨水資源的目的。海綿城市建設是城市規劃建設管理的重要環節，它提出的方向和目標與國際上發達國家幾十年來走過的水環境治理的道路是一致的。而且描述更形象，指向更有針對性，更結合我國的實際情況。雨水從源頭控制走向綜合管理是水行業發展的趨勢，海綿城市發展了雨水綜合管理的理論，代表了這一發展方向，提升了我國城市市政基礎設施建設的整體水平。

海綿城市的作用

海綿城市對初期雨水的污染控制效果是顯而易見的。除此之外，還大大加快了我國合流制溢流污染改造的治理進程。城市排水系統包括合流制排水系統和分流制排水系統。合流制排水系統是將生活污水、工業廢水及雨水通過同一管渠進行收集、輸送、處理和利用。目前國內外合流制排水系統的使用仍然非常廣泛。德國、日本、英國和美國等國家的城市都有很多地區采用合流制排水系統。在我國，尤其是城市老城區依然沿用著合流制排水系統，例如北京、天津、上海、杭州、武漢、廈門等歷史悠久的發達地區，基本都保留了很大比例的合流制排水系統。而合流制溢流污染是造成水體嚴重污染的重要原因之一，也是一個普遍性的世界性的難題。隨著海綿城市的深入開展，很多城市結合老城區改造，排查排污口、修建截流管、雨水溢流污染調蓄池，進行合流制溢流污染的防治，從根本上改善水環境。雨污管道的錯接、混接也是造成污染的重要原因。在我國的排水系統中，由于污水污染負荷高、危害性強，因此污水會通過污水管道送到污水處理廠處理，達標后排放到受納水體，而雨水管道則是不經處理直接排放的。當雨污管道錯接時，大量的污水會不經處理直接排放，造成嚴重的城市水環境污染。此外，降雨時大量雨水隨污水進入污水處理廠，增加了構筑物的處理負荷，破壞了處理系統中微生物的生物活性，導致污水處理廠無法正常運行，進而難以達標排放，造成城市水環境的嚴重污染。海綿城市建設落實國務院《水污染防治行動計劃》，和黑臭河整治相結合，在管網收集系統的改造、優化上下功夫，推進了水污染防治這一關乎群眾切身利益的重大工作。

眾所周知，我國排水設施建設標準低，年久失修，排水防澇能力嚴重不足，汛期城市“看海”已成為常態。因此內澇災害防治是海綿城市建設的重要任務之一。要借助海綿城市建設，提高排水系統的建設標準，構建城市內澇防治工程體系，包括工程措施和非工程措施。留足調蓄空間和排澇通道，蓄排結合，疏通排放脈絡、建設調蓄池、調蓄隧道、排水管渠等骨干工程，使城市能夠有效應對暴雨、大暴雨、超大暴雨。我國市政基礎設施底子薄、欠賬多，通過海綿城市建設可以有針對性地解決不同城市的各類問題，補短板、上臺階。當前，海綿城市試點工作正有序推動。30個試點城市，每個試點城市確定了不小于15平方公里的試點區域，試點區域總面積達920平方公里。各試點城市堅持問題導向，初步取得了成效。除了開展建筑與小區、道路與廣場、公園與綠地的海綿體建設外，還開展了大量的涉水系統的綜合整治建設工作。萍鄉、遂寧等城市有計劃地進行積水點改造，今年汛期試點區內均無明顯內澇;廈門、南寧等城市開展了水污染防治和水系整治工作;池州在進行合流制溢流污染的改造;鎮江、嘉興、常德、鶴壁等城市在舊城改造中結合海綿要素建設，既改變了老舊小區的面貌，又給老舊小區注入了消納雨水、凈化雨水的功能;西咸新區在新區建設中融入了海綿城市的理念，與建筑、道路、廣場、公園整體設計、整體施工，減少了城市硬化面積，景觀效果明顯，其他試點城市也各具特色，在此不一一列舉。

通過海綿城市建設，將進一步完 善管網收集系統，控制初期雨水污染和合流制溢流污染，助力黑臭河整治，加強管網系統升級改造，提升排水防澇能力，促進水資源涵養和雨水資源綜合利用，推進老舊小區改造，改善人居環境，使城市更美好。海綿城市建設需要相關部門之間專業配合。水的問題非常復雜，既要考慮汛期防洪排澇問題，又要考慮水資源合理利用問題;既要考慮水污染防治，又要考慮景觀用水需求;既要考慮綠色基礎設施，又要考慮灰色基礎設施。這就要建立以多目標為導向的雨水綜合管理體系，從而實現雨水的源頭減排、過程控制、系統治理。建立雨水綜合管理體系將涉及氣象、水文、水利、市政、環境等多個學科和城建、水利、環保等多個城市管理部門，因此專業間的理解和部門間的支持十分重要。市政、環保、水利、景觀、道路各部門的專業的支持和配合是建設海綿城市的基礎。因地制宜，提高實效。我國幅員遼闊，南北方氣候條件不同，降雨量及時空分布差異很大，地下水位、土壤滲透、植被類別也有很大差異。河流水體特征不同，污染源不同，治水治污的方法也不同。因此因地制宜，有針對性地解決問題是建設海綿城市的根本。兩批海綿城市試點選取了全國不同降雨分區、不同自然條件的不同類型的城市，就是希望根據各自城市的特點，探索出適合不同地區的建設經驗和途徑，制定有針對性的措施，提高實效。正確認識海綿城市建設。建設海綿城市可以緩解城市內澇，但不能把建設海綿城市和“看海”劃等號。不能認為一發生城市內澇，就是海綿城市試點失敗了。可以肯定地說，即便建成了海綿城市，一遇極端天氣，城市仍有發生內澇的風險。人類的歷史就是適應自然、和自然共存的歷史，自然界有其自身的規律，氣候周期的變化、旱澇的更迭是客觀規律，不以人的意志為轉移，即使人類做好了準備，仍然會有極端氣候的發生。我們倡導的是建設韌性城市，使城市能夠有效應對各類自然災害，減少災害損失，一旦發生災害城市能盡快恢復各項功能。

任何工程措施都是在一定標準下的措施，而這個標準是技術經濟的平衡點，是根據經濟水平和社會可接受程度決定的，而不是一個無限高的標準。再高的標準，也會有超標的情況發生。超過設計標準，需要靠應急管理來應對。內澇防治要采取工程措施和非工程措施相結合的方式，做好應急預案和準備，例如在可能出現風險的地方設置標識標志，加強搶險培訓，提高快速搶修和修復的能力;暴雨來襲前及時準確地進行預警預報，采取預防措施，例如減少出行、甚至停工停課，使暴雨不成災。加強管理。海綿城市需要精細化設計、精細化施工和精細化管理。這對城市建設管理提出了更高的要求。從業人員要積極學習相關知識，提高專業技能，同時，海綿城市的建設離不開全社會的廣泛關注和支持，需要大家共同維護。我們國家城市建設長期存在著重建設、輕管理的問題，試想一下，我們有多少工程，建設時轟轟烈烈，后來卻不了了之?所以說海綿城市要真正見效，必須抓好管理這一環節，不僅要建好，更要管好，這才是管理城市的最高境界。

海綿城市建設任重道遠。當前有些人對海綿城市建設的長期性、艱巨性認識不足，以為短期內就可以見效了。殊不知海綿城市建設是一項長期的艱巨的任務，絕不是一蹴而就的，特別是當前海綿城市建設不僅僅是雨水源頭減排的內容，而是要系統地考慮水問題，要和水污染治理、黑臭河整治、排水防澇相結合，這些更增加了海綿城市建設的復雜性。這里每一項工作都是一個復雜的系統。歐洲國家治水用了整整半個世紀，足以說明治水工作的艱巨性和長期性。若沒有解決問題的系統性方案，沒有循序漸進、謹慎反思和充分總結，沒有從小至大的摸索和再逐步推廣的過程，沒有幾十年各方能力建設和規劃建設管理水平的提高，海綿城市是很難見效的。對這一點一定要有清醒的認識，要有長期作戰的思想準備和技術儲備。海綿城市涉及工程和技術，也涉及管理和政策。海綿城市建設是一個科學問題，還有很多未知，有待于我們進一步研究探討和實踐。■

[作者系中國城市規劃設計研究院教授級高級工程師。本文轉自《學術前沿》(2016年11月上)。經授權重刊。]