導讀

　　水庫是事關民生保障，事關經濟社會發展的重要基礎設施，對于防洪、供水、發電、生態等具有不可替代的價值和意義。黨中央、國務院高度重視水庫安全問題。去年11月以來，有關水庫除險加固的政策文件頻頻發布，水庫的運行管護工作也受到了社會各界的廣泛關注，如何吸引社會資本參與水庫的經營管理，怎樣更好地盤活水庫資產成為業內探討的焦點話題。

　　水庫無疑是今年水利工作的重頭戲。過去一年內，隨著《關于切實加強水庫除險加固和運行管護工作的通知》、《“十四五”水庫除險加固實施方案》等文件的印發，水庫的專業化管護成為業內交流探討的熱點。那么與之相呼應的，探索引入社會力量參與水庫的經營管理養護，以此盤活水庫資產，讓各方躍躍欲試。

　　今年6月，國家發展改革委印發《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點工作的通知》（以下簡稱“958號文”），明確將“具有供水、發電等功能的水利設施”納入“試點行業范圍”。發展水利基礎設施REITs，似乎成為大家探索盤活水庫資產的“新寵”。TOT、REITs，到底哪種方式是正解？

　　“水庫+水廠”TOT是救命稻草嗎？

　　先來看看近期市場的實際表現。筆者根據“E標通”匯總梳理了近三個月中標的水庫相關項目，試圖尋找一些規律。

來源：E20研究院數據研究中心E標通

　　E20研究院供水研究中心

　　經觀察發現，它們具有一定的共性：1）項目體量比較相似，中標金額大多集中在幾億至二十多億的范圍，運作方式多為TOT；2）水庫由于其天然的經營性不足，喜歡和經營性更強的供水廠打包搭配，以更好的吸引社會資本進入；3）對應的回報機制，以“可行性缺口補助”為主；4）spv項目公司的出資比例多為：社會資本方占65%，政府方占35%。

　　正如《兩座水庫通過TOT盤活，13億中標盈利性如何？》一文中提到的，這類項目也反映出不少問題：1）用TOT盤活存量資產、引入社會資本緩解政府財政壓力、更高效地運營水利基礎設施是初衷，但由于水庫的公益性很強和項目內容中水廠和水庫的比重偏低，導致“使用者付費”的收入撐不起整個項目，使得財政補貼的占比和壓力依然很大；2）中標方多為地方國企平臺，但部分企業缺乏在水利水務領域的運營能力和經驗。

　　對此，也有網友留下了犀利的評論，剖析了問題背后的原因：在地方財政捉襟見肘的局面下，不乏存在借TOT圈錢套現、先解決最棘手問題的動機。即使僥幸能解一時之困，但終究不是健康長久可持續的做法。評論原文可點擊《兩座水庫通過TOT盤活，13億中標盈利性如何？》瀏覽，在此不過多贅述。

　　由此可見，水庫+水廠TOT的形式，一方面，作為一種創新的融資模式，無疑給水利基礎設施建設運維帶來了資金，盤活了存量資產；另一方面，項目的回報機制設計是否合理，中標方的專業運維能力是否過關，能否達成提升公共服務效率的初衷都值得深思，有待進一步觀察。

　　那么，當前我國的水庫到底是什么樣的現狀？都有哪些管養模式？怎樣可以更好地盤活水庫資產？

　　水庫管護機制創新和“除險加固”機遇

　　1.水庫管護模式樣板有哪些？

　　據水利部數據表明，我國現有水庫9.8萬多座，其中大中型水庫4700多座、小型水庫9.4萬座。小型水庫占95%以上，量大面廣，產權多為縣級政府或鄉鎮村組所有，由于基層力量薄弱，缺乏專業的管養機構和人員，容易出現管護不規范、不到位的情況。

　　為了積極推動水庫管護機制創新，水利部曾在2019年開展了全國范圍內的調研，尋找小型水庫的管理體制改革樣板，結果顯示，樣板縣的管護模式主要有三種：區域集中管護、政府購買服務、“以大帶小”，分別占比36%、54%、10%。

來源：水利部，制圖：E20供水研究中心

　　①區域集中管護是以縣域或鄉鎮為片區，整合已有的事業單位或國有企業組建小型水庫的管理機構，對片區內的小型水庫實行統一的管護。

　　②政府購買服務是由政府直接提供小型水庫管護轉而向社會力量購買管護服務。

　　③“以大帶小”是按照就近原則，將小型水庫委托給大中型水利工程管理單位實施管護，充分利用其專業優勢。

　　上述三種管護模式為各地提供了許多可復制、可推廣的經驗，有助于剩余的“散養”水庫實現專業化、規范化的管護。值得注意的是，在樣板縣中，社會力量參與水庫管護占有一定的比例。而放眼全國，社會資本參與水庫管護的情形還是比較少見的。

　　2. “十四五”期間，病險水庫“除險加固”機遇良多

　　正是因為養護不到位、年久失修等問題，近年來，我國大規模集中開展了幾輪病險水庫的除險加固，“十四五”期間，要全部完成現有病險水庫的除險加固任務。總量預計1.94萬座，其中大型病險水庫約80座，中型病險水庫約470座，小型病險水庫約1.88萬座。具體任務包括：

　　一是消除存量病險。2020年前已經完成安全鑒定的水庫，到2025年底前全部完成除險加固任務。這一部分涉及大型病險水庫50座，中型206座，小型1.3萬座。對于這些水庫，計劃區分輕重緩急，優先安排病險程度高、防洪任務重的水庫，抓緊實施除險加固。

　　二是完成新增任務。到2025年底前，對于到安全鑒定期鑒定出來的新增病險水庫，也要全部完成除險加固任務。這一部分，預計大型水庫約30座，中型水庫約270座，小型水庫約6100座，總量約6400座。這是按照以前鑒定出病險水庫的比率計算的大約數字。

　　因病險水庫中的絕大多數都是小型水庫，財政部、水利部都十分重視小型水庫安全運行的資金保障工作。“十四五”期間，計劃安排中央水利發展資金245.2億元，其中用于小型水庫除險加固資金125.2億元，用于小型水庫維修養護資金120億元，并支持地方統籌財政預算資金和一般債券額度，用于小型水庫除險加固、水雨情測報、安全監測設施完善等工作。2021年，已按計劃足額落實小型水庫安全運行資金，資金規模較2020年增長了25.4%。

 

　　對于大中型病險水庫除險加固項目的投資需求，水利部會同國家發改委，進一步優化了投資結構，通過測算，預留了中央投資支持的空間。今年已經累計下達中央預算內投資46.7億元，支持地方對129座大中型水庫進行除險加固。

　　政策方面，《關于切實加強水庫除險加固和運行管護工作的通知》、《“十四五”水庫除險加固實施方案》、《關于健全小型水庫除險加固和運行管護機制的意見》等文件的印發，充分表明“十四五”期間，水庫除險加固任務繁重，市場化機制也在不斷健全中，社會資本將逐步參與到水庫經營管理中，用經營收益承擔部分管護費用。

　　這就牽扯到一個核心問題，水庫天然的公益性很強，高度依賴于政府財政投資；經營屬性和盈利能力不足，且水庫建設具有投資大、周期長、風險高等特點，制約了水庫的融資屬性，使得水庫對于社會資本的吸引力較弱。那么，如何提升水庫的經營屬性？

　　發改委典型ppp案例對提升水庫經營性的啟示

　　近半年火熱度很高的958號文對于REITs試點項目提出了明確的基本條件，關鍵點如：項目現金流投資回報良好，近3年內總體保持盈利或經營性凈現金流為正；項目收益持續穩定且來源合理分散，直接或穿透后來源于多個現金流提供方；預計未來3年凈現金流分派率（預計年度可分配現金流/目標不動產評估凈值）原則上不低于4%。（為了聚焦討論，本文暫不探討資產權屬、資產范圍、土地占用、可轉讓性等問題，僅重點關注項目的運營能力和經營屬性。）就目前的情況而言，大部分水庫項目很難達到4%的凈現金流分派率。

　　由于我國的首批和第二批基礎設施公募REITs中沒有水利相關的實例，不妨從發改委PPP典型項目案例看如何提升水庫經營性。

　　當水庫直接收益（如供水收入、發電收入、農田灌溉收入）不足以支撐項目正常的建設運維時，沒有辦法達到REITs試點要求的時候，嘗試挖掘其他收入來源很有必要，例如水庫周邊光伏發電、水上樂園、庫面經營開發、庫區周邊旅游、水土一體化開發等。

　　當然，在尋找其他收益方式的同時也需要注意合法合規性，例如作為飲用水水源保護區的水庫，旅游開發受到嚴格監管限制；涉及周邊土地開發的項目仍需進行充分磋商，并保證相關手續協議的完備。

　　參考案例之一：新疆鞏留縣阿克加孜克水庫

　　新疆伊犁州鞏留縣水資源豐富，但受地形地質條件限制開發難度大，為了有效減緩當地供需水矛盾，保障鞏留縣社會經濟健康發展，鞏留縣政府籌建阿克加孜克水庫，但鞏留縣財力有限，難以承擔阿克加孜克水庫建設及配套資金。因此鞏留縣政府決定采取水土一體開發特色林果業特許經營的PPP模式，配置水庫下游灌區1.5萬畝土地資源開發特色林果業，取得林果產品收益，彌補水庫直接供水收益的不足，增強了具有顯著公益性的水庫項目對社會資本投資的吸引力。

　　本項目的回報機制為“可行性缺口補助”，項目公司在特許經營期內的收入來源主要為特色林果業收入以及政府向項目公司支付的可行性缺口財政補助收入。通過競爭性磋商確定社會資本回報率為6%，當社會資本方收益率小于6%，政府不分紅；收益率大于6%，超出部分收益按雙方最終股權比例分紅。

　　同時，阿克加孜克水庫下游灌區所在的阿克加孜克村屬于自治區級貧困村，多年來生產方式落后，居民生活水平一直比較低，2012年被納入扶貧開發整村推進，灌區迫切需要改變生產方式。該項目水土一體化開發特色林果業租賃阿克加孜克村農牧民草場坡地，農牧民獲得土地租賃費；特色林果業開發需大量勞力，農牧民可以到項目公司務工取得薪酬，加快農牧民脫貧致富，項目建成后灌區574戶、農牧民2037人受益。

　　參考借鑒意義：

　　從PPP的角度來看，本項目亮點很多，如績效考核獎懲機制與特許經營期限延長或縮短掛鉤，建設期也可獲得財政補貼，均衡收益機制等等，在此不過多贅述。最重要的是，水庫項目本身和組合的經營性部分設計得很好，關聯性較強，既彌補了水庫經營性不足的問題，又降低了項目公司對財政補貼的依賴、能獲得較好的回報，政府方和社會資本方合作共贏，還使農牧民有機會取得報酬，實現經濟效益、社會效益、生態效益的有效統一，有著很好的推廣示范意義。

　　這一水土聯合開發、土地流轉、捆綁其他資源的策略也可應用在非PPP項目中，特別是水庫與周圍的農林業、礦產、旅游、特色小鎮、區域聯合開發等，以提升項目整體的盈利性，更好地吸引資本進入。

　　參考案例之二：四川省達州市通川區雙河口水庫

　　雙河口水庫項目于2012年啟動前期工作，“十三五”期間，中央資金投入結構發生變化，加之地方財力有限，致使水庫建設因資金短缺遲遲未能落地。

　　雙河口水庫項目包含水庫樞紐工程、灌區渠系工程和供水管道工程三個部分，雖然供水部分承擔了一定的供水功能、應急備用水源功能和少量的灌溉功能，但該項目仍被定義為基礎水利工程，為非經營性項目，采用的是“政府付費”模式，政府根據項目可用性在運營期每年年初向項目公司支付年度運營補貼。

　　基于這樣的背景，通川區深度挖掘，充分利用雙河口水庫周邊生態資源和鄰近的鳳凰山景區旅游資源，將水庫建設融入“生態、觀光、養老、休閑、度假”于一體的大型綜合旅游開發項目，按國家5A級景區建設，進行統籌規劃、整體包裝。并舉辦了“首屆巴文化研討會”，將“巴風遺韻”融入項目開發。力求實現“水庫基礎建設”和“庫區綜合開發”的有機統一，顯著提升了本項目的綜合效益。

　　參考借鑒意義：

　　為提升水庫的投資吸引力，可因地制宜，考慮將水庫建設與旅游觀光、養生養老、休閑度假、創意產業、生態農業、商貿服務、文化教育聯系起來，打造成綜合項目，使之具有良好的社會效應和經濟效益。

　　盤活水庫“沉睡資產”，不拘泥于形式

　　資產盤活，就是對資產進行價值變現和價值提升的過程。盤活水庫資產，除了“動靜比較大”的TOT和REITs之外，也有一些其他的方式存在，如融資租賃、水權交易等。

　　國銀租賃在2021年1月作為出租人與承租人淄博市城市資產運營有限公司訂立融資租賃合同，出租人以代價人民幣10億元向承租人購買租賃物，租賃期為60個月。租賃物為位于中國山東省的某水庫、凈水設施、供水管網等資產。租賃物的賬面值共計約人民幣13.07億元。