本文中筆者根據項目經驗，將社會資本參與生態環保項目收益機制整體分為三種，分別是項目經營性資源收益、項目配套土地增值收益、政府補助和政策資金。由于項目經營性資源收益中涉及眾多的自然資源資產使用權和生態產品，筆者著重對其中重點的自然資源資產使用權和生態產品的取得方式和收益實現方式逐一進行介紹，以期對社會資本參與生態環保項目實務有所裨益。

如何在社會資本參與的生態環保項目中構建合理的收益機制，一直是困擾項目各方和阻礙社會資本參與項目的難題。2021年10月25日，國務院辦公廳出臺了《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》（國辦發〔2021〕40號，以下簡稱“國辦發40號文”），規定“為社會資本營造公平公正公開的投資環境，構建持續回報和合理退出機制，實現社會資本進得去、退得出、有收益”，并提出了“+產業導入”、“+核證碳匯增量”、“+資源綜合利用”三種生態保護修復項目的收益獲得方式，該等收益機制同樣可以適用于社會資本參與的其它生態環保項目。 

結合筆者項目經驗，本文將社會資本參與生態環保項目收益機制整體分為三種，分別是項目經營性資源收益、項目配套土地增值收益、政府補助和政策資金。由于項目經營性資源收益中涉及眾多的自然資源資產使用權和生態產品，筆者著重對其中重點的自然資源資產使用權和生態產品的取得方式和收益實現方式逐一進行介紹，以期對社會資本參與生態環保項目實務有所裨益。

一、生態環保項目收益機制

（一）項目經營性資源收益

為便于理解和分類，本文將社會資本參與生態環保項目中通過自然資源資產使用權的開發利用、生態產品價值實現取得的收益歸類為項目的經營性資源收益。

《生態文明體制改革總體方案》（中發[2015]25號）提出構建生態文明體制的“四梁八柱”，“資源有償使用和補償制度”將“生態資源”作為可量化價值的資源；《關于構建現代環境治理體系的指導意見》(中辦發〔2020〕6號)從國家層面提出構建“現代環境治理體系”，要求平等對待各類市場主體，引導各類資本參與環境治理投資、建設和運行；以《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》(中辦發〔2021〕14號)為標志，政策聚焦在“產品”層面，將生態資源視為市場中的特殊產品，探索生態產品的價值實現，并為生態產品的價值實現提供轉換路徑，這都為社會資本在生態環保項目中通過生態產品的價值實現取得項目收益提供了依據。

據國辦發40號文規定，社會資本可通過以下方式在生態保護修復中獲得收益：采取“生態保護修復+產業導入”方式，利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業；對投資形成的具有碳匯能力且符合相關要求的生態系統，申請核證碳匯增量并進行交易；通過經政府批準的資源綜合利用獲得收益等。據此，我們可將社會資本在生態環保項目中經營性資源收益來源主要分為三種類型，具體內容如下：

1.1 類型一：采取“+產業導入”方式，利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業

據國辦發40號文規定，“通過競爭方式確定生態保護修復主體暨自然資源資產使用權人，并簽訂生態保護修復協議和土地出讓合同等自然資源資產配置協議，明確修復要求、各方權利義務和違約責任”；“對集中連片開展生態修復達到一定規模和預期目標的生態保護修復主體，允許依法依規取得一定份額的自然資源資產使用權，從事旅游、康養、體育、設施農業等產業開發；其中以林草地修復為主的項目，可利用不超過3%的修復面積，從事生態產業開發。對社會資本投入并完成修復的國有建設用地，擬用于經營性建設項目的，在同等條件下，該生態保護修復主體在公開競爭中具有優先權；涉及海域使用權的，可以依法依規比照上述政策辦理。修復后新增的集體農用地，鼓勵農村集體經濟組織將經營權依法流轉給生態保護修復主體。修復后的集體建設用地，符合規劃的，可根據國家統一部署穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市，生態保護修復主體可在同等條件下優先取得使用權。社會資本投資修復并依法獲得的土地、海域使用權等相關權益，在完成修復任務后，可依法依規流轉并獲得相應收益”。這為參與生態環保項目的社會資本一并或優先取得自然資源資產使用權提供了政策支持。

同時，國辦發40號文也對生態保護修復項目涉及的土地的規劃調整明確了支持政策，文件規定“市、縣級政府應將生態保護修復和相關產業發展的空間需求納入國土空間規劃。鼓勵社會資本參與生態保護修復方案編制，在符合法律法規政策和規劃約束條件的前提下，合理安排生態保護修復區域內各類空間用地的規模、結構、布局和時序。項目范圍內涉及零散耕地、園地、林地、其他農用地需要空間置換和布局優化的，可納入生態保護修復方案一并依法審批；涉及永久基本農田調整等法定審批事項的，依法辦理審批手續”。

1.1.1 土地使用權

1.1.1.1 土地資源權屬

我國土地所有權實行社會主義公有制，按照土地所有權不同，整體分為國家所有和集體所有。

我國實行土地用途管制制度，國家編制土地利用總體規劃（國土空間規劃），規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，進一步編制城鄉規劃（國土空間規劃），又將土地具體劃分為各種不同用途和功能的用地。

1.1.1.2 土地使用權之取得

我國《土地管理法》明確規定，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，而土地使用權則可以依法轉讓。

關于土地使用權之具體獲取路徑，按照土地所有權不同，國有土地和集體土地使用權的獲取方式又有不同，土地使用權各種取得方式如下圖①所示，具體各種獲取路徑可參照本團隊《跟著飛律學土地系列文章》的詳細解析。

 

需要注意的是，國有建設用地土地使用權進行供應時需滿足“凈地”的條件，根據《國土資源部關于加大閑置土地處置力度的通知》（國土資電發（2007）36號）及《閑置土地處置辦法》（國土資源部令 第53號）相關規定，“凈地”通常應滿足以下條件：（一）土地權利清晰；（二）安置補償落實到位；（三）沒有法律經濟糾紛；（四）地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確；（五）具備動工開發所必需的其他基本條件。

社會資本在參與具體生態環保項目時，如該項目配套用地符合土地供應的條件，則可爭取利用相關支持性政策將該生態環保項目與土地使用權一并通過競爭性方式進行確認，從而實現社會資本獲取該項目的同時也能一并獲得配套土地的使用權。

1.1.1.3 土地使用權的期限和用途

我國城鎮國有建設用地使用權出讓最高年限按不同用途規定如下：

另外，我國農用地實行土地承包經營制度，實行所有權、承包權、經營權三權分置，一般采用農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，其中耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年。

承包方承包土地后享有土地承包經營權，可以采取出租、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，社會資本則可以通過上述方式獲取相應的土地經營權。社會資本還應與承包方簽訂土地經營權書面流轉合同，并向發包方備案。

社會資本依法獲取土地使用權（經營權）后，按照不同的用地性質、項目特征、自身的產業運營優勢等，則可發展不同的產業。在生態環保項目中，常見的產業包括旅游、康養、體育、設施農業、田園綜合體等。

如四川邛崍市白沫江水美鄉村生態綜合體開發項目，本項目作為國家第一批EOD試點項目，以生態文明思想為引領，可持續發展為目標，水生態修復和水環境治理為手段，區域綜合開發為載體，與沿線茶、農、旅等產業有機融合，實現水生態治理帶來的經濟價值內部化，充分體現了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，努力建成天府藍網“蓉水”“融岸”“榮城”的示范工程，做好鄉村振興的水生態價值表達。

吉林市中新食品區黑土地保護治理與藍靛果產業開發項目，本項目包括“吉林市中新食品區流域可持續發展工程”“吉林市中新食品區岔路河水環境綜合治理工程”和“藍靛果種植加工”三個子項目。這三個子項目同步推進，最終依托藍靛果種植加工產生的經濟收益，反哺環保工程項目。

另外，生態環保項目也可以依托特定的生態資源發展特定產業園區，如重慶江津團結湖大數據智能產業園開發項目，以大數據智能化應用為基礎，建成60萬平米的產業載體，構建“東數西算”川渝重要節點。

1.1.2 草原資源

1.1.2.1 草原資源權屬

我國草原指天然草原和人工草地。我國草原屬于國家所有，由法律規定屬于集體所有的除外。

1.1.2.2 草原使用權之取得

任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓草原，但草原使用權則可以依法進行流轉。

對于國家所有的草原，可以依法確定給全民所有制單位、集體經濟組織等使用，依法確定給全民所有制單位、集體經濟組織等使用的國家所有的草原，由縣級以上人民政府登記，核發使用權證，確認草原使用權。

另外，社會資本可也可通過有償方式獲取國家所有的草原的使用權，根據《全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，國有草原承包經營權向農村集體經濟組織以外單位和個人流轉的，應按有關規定實行有償使用，但目前國家層面尚未出臺明確的國有草原有償使用相關制度文件。

對于集體所有的草原或者依法確定給集體經濟組織使用的國家所有的草原，一般采用集體經濟組織內的家庭或者聯戶承包經營方式，如由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經本集體經濟組織成員的村（牧）民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。

另外，草原承包經營權還可通過轉讓、轉包、合作等方式進行流轉，因此社會資本也可按照自愿、有償的原則通過承包方轉讓、租賃、合作等方式獲取草原承包經營權，并依法進行登記獲得草原承包經營權利證明。

1.1.2.3 草原使用權之收益

社會資本依法獲取草原使用權后，可合理利用草原資源發展草牧業，打造“飼草種植—草產品加工—畜牧高效養殖—乳肉產品深加工—糞污資源化利用”草畜產業協調發展的循環產業鏈。

另外，在符合有關草原保護、建設、利用規劃的前提下，也可在開展經營性旅游活動，如新疆生產建設兵團第九師161團生態環境導向的開發項目，本項目以綠色資源為基礎，以邊境風光和民族風情為特色，打造“云上草原·紅色故鄉”的旅游品牌。依托景區帶動，推動團場連隊各業態與旅游業態融合，鼓勵開辦高質量農家樂，做到“旅游一業突破，引領多業融合”的旅游發展新模式和新格局。

1.1.3 森林資源

1.1.3.1 森林資源權屬

我國森林資源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物。其中：

（1）森林，包括喬木林、竹林和國家特別規定的灌木林，按照用途可以分為防護林、特種用途林、用材林、經濟林和能源林；

（2）林木，包括樹木和竹子；

（3）林地，是指縣級以上人民政府規劃確定的用于發展林業的土地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地等。

按照《森林法》相關規定，我國森林資源屬于國家所有，由法律規定屬于集體所有的除外，林木可以由單位和個人所有。

1.1.3.2 森林資源權利之取得

社會資本可以依法獲取國有森林資源的使用權，以及集體所有和國家所有依法由農民集體使用的林地經營權、林木所有權和使用權，并需要按照法定程序辦理相關確權登記。

對于國有森林資源的使用權，我國實行森林資源有償使用制度，社會資本可通過租賃、特許經營等方式有償使用國有森林資源的使用權，但由于我國目前國有森林資源資產有償使用相關制度尚處于初建階段，根據國家林業和草原局《“關于加快推進國有林區森林資源資產有償使用的建議”復文》（2020年第7669號），我國國有森林資源有償使用僅限于利用森林資源和森林景觀資源開展森林旅游、森林康養、森林體驗和森林科普教育。關于使用期限，租賃期限按照《民法典》的規定，一般最長不超過20年；特許經營期限一般最長不超過10年。

對于集體所有和國家所有依法由農民集體使用的林地實行承包經營的，承包方享有林地承包經營權和承包林地上的林木所有權。承包方可以依法采取出租（轉包）、入股、轉讓等方式流轉林地經營權、林木所有權和使用權，社會資本可以通過上述方式獲取相應的森林資源權利，并依法進行登記獲得森林資源權利證明。

1.1.3.3 森林資源權利之收益

按照用途劃分，我國森林資源分為防護林、特種用途林、用材林、經濟林和能源林。

（1）用材林、經濟林和能源林通常屬于商品林，社會資本可依法獲取經營權、收益權和其他合法權益，依法自主經營。在不破壞生態的前提下，社會資本可以采取集約化經營措施，合理利用森林、林木、林地，提高商品林經濟效益，可通過出售林木、發展林產品加工業、發展林副產品等多種方式實現經營收益。

需要注意的是，我國嚴格控制森林年采伐量，對森林和林木的砍伐實行限額管理：國家所有的森林和林木以國有林業企業事業單位、農場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年森林采伐限額，由省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門匯總、平衡，經本級人民政府審核后，報國務院批準；其中，重點林區的年森林采伐限額，由國務院林業主管部門報國務院批準。國務院批準的年森林采伐限額，每5年核定一次。采伐森林、林木作為商品銷售的，必須納入國家年度木材生產計劃。

國辦發40號文提出要創新林木采伐管理機制，也給社會資本賦予了更大的經營自主性，文件明確“創新林木采伐管理機制，開展人工商品林自主采伐試點，引導社會資本科學編制簡易森林經營方案，對具有一定經營規模的企業可單獨編制森林采伐限額，經審批可依法依規自主采伐；采伐經濟林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依據森林經營方案或規劃自行設計，依法依規自主決定采伐林齡和方式”。

（2）防護林和特種用途林通常屬于公益林，公益林只能進行撫育、更新和低質低效林改造性質的采伐，但社會資本享有獲得森林生態效益補償的權利。對于非國有林地劃定為公益林的，國家相關部門應當與權利人簽訂書面協議，并給予合理補償。在符合公益林生態區位保護要求和不影響公益林生態功能的前提下，社會資本還可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經濟、森林旅游等。

國家建立森林生態效益補償制度，加大公益林保護支持力度，完善重點生態功能區轉移支付政策，指導受益地區和森林生態保護地區人民政府通過協商等方式進行生態效益補償。中央和地方財政也分別安排相關資金，用于公益林的營造、撫育、保護、管理和非國有公益林權利人的經濟補償等。

1.1.4 海域使用權

1.1.4.1 海域資源權屬

我國海域屬于國家所有。單位和個人使用海域，須依法取得海域使用權。

1.1.4.2 海域使用權之取得

根據國家規定，海域使用權可以通過申請批準或者招標、拍賣方式取得。

（1）海域使用權的申請批準

單位和個人可以向縣級以上人民政府自然資源主管部門申請使用海域，經國務院或地方人民政府批準用海的，分別由自然資源部或地方人民政府登記造冊，向海域使用申請人頒發海域使用權證書。海域使用申請人自領取海域使用權證書之日起，取得海域使用權。

（2）海域使用權招標拍賣

同一海域有兩個或者兩個以上用海意向人的，應當采用招標、拍賣方式出讓海域使用權。以招標、拍賣方式確定海域使用權人的，按規定簽訂海域使用權出讓合同，并支付海域使用金后辦理海域使用權登記，領取海域使用權證書。

各省對海域使用權的取得也做出了各自的規定，如浙江省規定工業、商業、旅游、娛樂和其他經營性項目用海以及同一海域有兩個以上相同海域使用方式的意向用海者的，應當通過招標、拍賣、掛牌方式取得海域使用權。

1.1.4.3 海域使用權的用途及期限

海域使用權的具體用途由縣級以上自然資源主管部門依據海洋功能區劃予以審核批準。

 

1.1.4.4 海域使用金

單位和個人使用海域，應當繳納海域使用金。根據不同的用海性質或者情形，海域使用金可以按照規定一次繳納或者按年度逐年繳納。

制定海域使用權招標、拍賣、掛牌出讓方案時應當對擬出讓的海域使用權進行價值評估，并確定出讓底價。出讓底價不得低于省規定的海域使用權出讓基準價格。自然資源主管部門應當根據海域的區位、使用類型、使用功能等確定本省海域使用權出讓基準價格。海域使用權出讓基準價格不得低于國家和省規定的同類海域同一使用類型的海域使用金標準。

1.1.4.5 填海項目完成后的土地使用權

填海項目竣工后形成的土地，屬于國家所有。海域使用權人可在填海項目竣工驗收后憑海域使用權證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發國有土地使用權證書，確認土地使用權。

1.1.5 礦業權

1.1.5.1 礦產資源權屬

我國礦產資源屬于國家所有，地表或地下的礦產資源的國家所有權，并且不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。

在我國進行勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權。

1.1.5.2 礦業權之取得

我國實行探礦權、采礦權有償取得制度②；根據《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》，我國礦業權主要包括出讓和轉讓兩種方式。國辦發40號文中明確，對生態保護修復項目直接配置的礦產資源應僅限于因項目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土，因此相關礦業權還需按照相關規定取得。

（1）礦業權出讓

礦業權出讓是指登記管理機關以批準申請、招標、拍賣等方式向礦業權申請人授予礦業權的行為，具體由縣級以上人民政府地質礦產主管部門根據《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》及省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會制定的管理辦法規定的權限，采取批準申請、招標、拍賣等方式進行。

在探礦權有效期和保留期內，探礦權人有優先取得勘查作業區內礦產資源采礦權的權利，未經探礦權人的同意，登記管理機關不得在該勘查作業區內受理他人的礦業權申請。

根據《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號）相關規定，（1）要全面推進礦業權競爭性出讓，除協議出讓外，對其他礦業權以招標、拍賣、掛牌方式公開競爭出讓，出讓前應當在自然資源部門戶網站、同級自然資源主管部門門戶網站（或政府門戶網站）和政府公共資源交易平臺（礦業權交易平臺）公告不少于20個工作日。以招標方式出讓的，依據招標條件，綜合擇優確定中標人。以拍賣方式出讓的，應價最高且不低于底價的競買人為競得人；以掛牌方式出讓的，報價最高且不低于底價者為競得人，只有一個競買人報價且不低于底價的，掛牌成交。（2）協議出讓礦業權，必須實行價格評估、結果公示；（3）還要加強“凈礦”出讓，開展砂石土等直接出讓采礦權的“凈礦”出讓，積極推進其他礦種的“凈礦”出讓，加強礦業權出讓前期準備工作，以便礦業權出讓后，礦業權人正常開展勘查開采工作。

（2）礦業權轉讓

礦業權轉讓是指礦業權人將礦業權轉移的行為，包括出售、作價出資、合作、重組改制等。

需要注意的是，我國嚴格限制礦業權的轉讓，根據《礦產資源法》第六條，除按下列規定可以轉讓外，探礦權、采礦權不得轉讓：

1）探礦權人在完成規定的最低勘查投入后，經依法批準，可以將探礦權轉讓他人；2）已取得采礦權的礦山企業，因企業合并、分立，與他人合資、合作經營，或者因企業資產出售以及有其他變更企業資產產權的情形而需要變更采礦權主體的，經依法批準可以將采礦權轉讓他人采礦。

另外，轉讓采礦權，還應當具備下列特定條件：

① 礦山企業投入采礦生產滿1年；② 采礦權屬無爭議；③ 按照國家有關規定已經繳納采礦權使用費、采礦權價款、礦產資源補償費和資源稅；④ 國務院地質礦產主管部門規定的其他條件。

同時，礦業權轉讓還需要履行必要的審批手續，國務院地質礦產主管部門負責由其審批發證的礦業權轉讓的審批；省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門負責其他礦業權轉讓的審批。對于礦業權出租，應當符合國務院規定的礦業權轉讓的條件。

以出讓方式設立的探礦權首次登記期限為5年，每次延續時間為5年；采礦權人需申請采礦許可，采礦許可的年限：小型的最長10年，中型的20年，大型的30年，采礦權到期前仍有可采資源的可以申請延續。

1.1.5.3 礦業權之收益

礦業權直接相關的收益主要是探礦權和采礦權的收益。

社會資本作為探礦權人，可依法按照勘查許可證規定的區域、期限、工作對象進行勘查；優先取得勘查作業區內新發現礦種的探礦權；優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權等。探礦權人可依法申請其勘查區塊范圍內的采礦權，主管部門不得以招標拍賣掛牌的方式授予。

社會資本作為采礦權人，則可以依法按照采礦許可證規定的開采范圍和期限從事開采活動，并自行銷售礦產品實現收益。

另外，對于礦山類生態環保項目，社會資本也可利用項目具體特征發展相關產業，如遼寧阜新市百年國際賽道城廢棄礦區綜合治理項目，該項目在修復治理廢棄礦山的同時，利用原有地形地貌和生產作業路建設種類齊全的賽道集群，實現了以賽事經濟、演出經濟等文化、體育、旅游產業為核心，生態環保、汽車后市場、教育培訓、電子競技、餐飲住宿等產業的協同發展。

1.1.6 發展自主產業獲得收益

國辦發40號文提出，鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過程，圍繞生態保護修復開展生態產品開發、產業發展、科技創新、技術服務等活動。結合筆者實踐經驗，社會資本可通過在實施生態環保項目的同時，實施合同能源管理、危廢跨區域轉移、再生資源回收等項目，建設環保、危廢、資源回收設施項目，提供節能、危廢跨區域轉移及處置、資源回收及利用等服務并獲得相應收益。

1.1.6.1 合同能源管理

合同能源管理是指節能服務公司（社會資本）與用能單位以契約形式約定節能項目的節能目標，節能服務公司（社會資本）為實現節能目標向用能單位提供必要的服務，用能單位以節能效益、節能服務費或能源托管費支付節能服務公司（社會資本）的投入及其合理利潤的節能服務機制。

合同能源管理項目中，社會資本的收益模式主要分為節能效益分享模式③、能源費用托管模式④、節能量保證支付模式⑤。其中：

（1）節能效益分享模式中，投資收益為用能單位按照合同約定的比例支付的節能效益；

（2）能源費用托管模式中，投資收益為用能單位支付的能源系統運行、管理、維護和能源使用的費用；

（3）節能量保證支付模式中，投資收益為用能單位支付超出承諾的節能量部分產生的節能效益。據統計，目前節能效益分享模式仍然是主流模式，占合同能源管理項目的90%以上。

按照合同能源管理項目的運作模式，服務期內，節能公司內部存在大量應收賬款和未來收益。為保障節能公司未來收益權，完善促進節能服務產業發展，國家在資金支持、稅收扶持、金融服務等方面出臺具體政策：（1）明確資金支持政策。根據《國務院辦公廳轉發發展改革委等部門關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展意見的通知》（國辦發[2010]25號）（以下簡稱“25號文”）規定：將合同能源管理項目納入中央預算內投資和中央財政節能減排專項資金支持范圍，對節能服務公司采用合同能源管理方式實施的節能改造項目，符合相關規定的，給予資金補助或獎勵。（2）實行稅收扶持政策。根據25號文規定，一是對節能服務公司實施合同能源管理項目，取得的營業稅應稅收入，暫免征收營業稅，對其無償轉讓給用能單位的因實施合同能源管理項目形成的資產，免征增值稅。二是節能服務公司實施合同能源管理項目，符合稅法有關規定的，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅。三是用能企業按照能源管理合同實際支付給節能服務公司的合理支出，均可以在計算當期應納稅所得額時扣除，不再區分服務費用和資產價款進行稅務處理。四是能源管理合同期滿后，節能服務公司轉讓給用能企業的因實施合同能源管理項目形成的資產，按折舊或攤銷期滿的資產進行稅務處理。節能服務公司與用能企業辦理上述資產的權屬轉移時，也不再另行計入節能服務公司的收入。（3）改善金融服務。根據25號文規定，鼓勵銀行等金融機構根據節能服務公司的融資需求特點，創新信貸產品，拓寬擔保品范圍，簡化申請和審批手續，為節能服務公司提供項目融資、保理等金融服務。節能服務公司實施合同能源管理項目投入的固定資產可按有關規定向銀行申請抵押貸款。

1.1.6.2 危廢跨區域轉移

《關于深化生態保護補償制度改革的意見》（中辦發〔2021〕50號）明確提出探索危險廢物跨區域轉移處置補償機制。固（危）廢跨區域處置生態補償制度指的是在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，按照“誰輸出、誰補償，誰接受、誰受償”的原則，由移出地對跨區域處置的固（危）廢以資金的形式向接收地進行生態補償。補償費用用于處置設施終端周邊的環境、經濟、維穩等方面工作。目前全國除北京市、上海市、西藏自治區、香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省外，其余28個省區市均接收處置外省份的危險廢物。

但目前我國對于危險廢物跨區域轉移法律規范主要為2020年9月1日施行的《固體廢物污染環境防治法》、2021年5月25日發布的《國務院辦公廳關于印發強化危險廢物監管和利用處置能力改革實施方案的通知》（國辦函〔2021〕47號）以及2022年1月1日施行的《危險廢物轉移管理辦法》。未有針對危險廢物跨區域補償明確的補償機制，建議如下：

一是出臺固（危）廢跨區處置生態補償名錄。各地可通過對不同類別的固（危）廢環境污染性質的論證，明確可實施生態補償的固（危）廢種類。

二是合理制定危險廢物跨區域生態補償方式，拓寬資金來源渠道。除產廢單位直接向接收地政府補償外，還可采用由轉出方政府代為補償的方式，由產廢單位向屬地政府支付補償費用、后者再采用經濟或政策的手段向轉入方政府代為補償。⑥同時，利用政府對口支援、專項資金、財政補貼、優惠貸款、稅收減免等方式進行補償,探索利用生態補償基金和債券等方式吸引社會資本參與補償。

三是制定固（危）廢跨區處置生態補償具體細則。建議國家層面、省級層面出臺跨省、跨市處置生態補償具體政策，明確補償標準、補償方式、補償實施流程等具體規范。

四是制定績效評估考核辦法。各地可根據實際，出臺相關政策對生態補償金的規范使用進行監督考核⑦。

1.1.6.3 再生資源回收

《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》 (國發〔2021〕4號)提出要加強再生資源回收利用。推進垃圾分類回收與再生資源回收“兩網融合”，鼓勵地方建立再生資源區域交易中心。

再生資源是指在被回收的廢舊物資中，利用現有的技術手段，通過回收和加工處理還具有一定使用價值的那部分廢舊物資，它是可以被交易，還具有經濟價值的特殊商品。社會資本通過建設再生資源回收利用設施、開展環衛回收一體化模式、環衛企業向后延伸打造垃圾全產業鏈模式、回收企業對接干垃圾分類回收模式等運營模式，開發再生資源產品，獲得相關收益。

目前，針對再生資源回收，支持政策包括：（1）培育行業龍頭企業。通過國有資本參股等方式，支持國有資本、集體資本、民營資本以合資合作等形式共同培育再生資源回收行業龍頭骨干企業。⑧（2）資金支持政策。市、縣（市）區人民政府通過專項補貼、財政投資、財政獎勵等方式，鼓勵和支持再生資源利用行業的發展。對企業建成的分揀中心，按不高于其投入的設施設備總投資額（不含土地款）的30%給予一次性補貼。⑨（3）用地支持政策。市、縣（市）規劃和自然資源主管部門應當落實和完善再生資源回收利用體系建設的用地政策。對列入各地再生資源回收體系建設規劃的重點項目，在符合土地利用總體規劃前提下布局和選址，不斷提高土地節約集約利用水平。（4）稅收支持政策。財政、稅務部門對在再生資源循環經濟產業園區內符合稅收減免和抵免等條件的企業，應當按照國家和省有關稅收扶持政策給予稅收優惠支持。（5）同等條件優先采購政策。國家機關、事業單位和團體組織使用財政資金進行政府采購時，在性能、技術、服務等指標同等條件下，應當優先采購再生資源利用產品。⑩

根據《關于同意開展生態環境導向的開發（EOD）模式試點的通知》，宿州30萬畝農田殘膜污染治理和生態塑料產業化項目作為再生資源回收的案例，納入EOD模式試點。宿馬投資集團通過招商引資，引進年產30萬噸生態塑料產品的山東天壯環保科技有限公司，開展全降解生態塑料制品生產項目，并成立宿州妙順環保科技有限公司，是宿州市唯一的綠色環保生態高科技重點生產項目，項目總投資10億元，可實現年產1萬噸環境降解生態地膜及其他環境降解塑料制品。

1.1.7 特許經營權

除上述利用自然資源資產使用權和發展自主產業項目外，社會資本還可獲取特定行業的特許經營權實現生態環保項目收益。

結合筆者實踐經驗，本文主要將特許經營權分為三類：（1）由政府發起的傳統的特許經營權；（2）由政府發起的新型特許經營權；（3）企業間創設的新型特許經營權。

對于第一種由政府發起的傳統的特許經營權，主要是指按照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委令第25號，簡稱“25號令”）的規定，由政府發起，通過市場競爭機制選擇社會資本在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域提供公共產品或者公共服務，社會資本取得該項目的特許經營權并從獲得項目經營性收益，因此該等特許經營權之取得需要嚴格按照25號令的相關規定進行。

對于第二種由政府發起的新型特許經營權，屬于政府在傳統的特許經營領域之外授予社會資本的特許經營權，該特許經營權突破了上述傳統特許經營的項目范圍，實踐中具體包括路燈廣告經營權、河砂開采特許經營權、特定文化IP特許經營權等。關于該等特許經營權之取得，由于其不屬于前述25號令規定的范疇，在實踐中操作往往更加靈活，目前對于前述特許經營權的取得方式尚沒有明確的規定，因此對于具體生態環保項目來說，社會資本可爭取將該特許經營權與具體項目相結合通過競爭性方式一并獲取。

對于第三種企業間創設的新型特許經營權，不同于前兩種政府和企業間的合作，屬于企業和企業之間的合作，由企業和企業通過協商等方式，創設出某種特許經營權，如在特定工業園區，由某企業統一負責該園區內的污水處理服務等。該特許經營權在企業間建立起長效的運營付費機制，從而社會資本作為投資方可獲取項目投資收益。該等特許經營權的具體獲取方式通常由發起企業根據自身的管理制度等相關規定通過招標、競爭性談判等方式授予。

1.2 類型二：對投資形成的具有碳匯能力且符合相關要求的生態系統，申請核證碳匯增量并進行交易

國辦發40號文明確，社會資本可通過對投資形成的具有碳匯能力且符合相關要求的生態系統，申請核證碳匯增量并進行交易，從而在生態保護修復中獲得收益。申請核證碳匯增量并進行交易即為國家核證自愿減排量（CCER）交易。

CCER作為碳匯項目的交易機制，是指對我國境內可再生能源、林業碳匯、甲烷利用等項目的溫室氣體減排效果進行量化核證，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統中登記的溫室氣體減排量。

通過開發生態修復碳匯項目，企業可用于抵消自身的部分碳排放量，亦可將多余的碳配額出售給重點排放單位獲取利潤。在這種碳匯交易體系下，以樹木、可再生能源等產品換取碳匯增量，通過市場手段進行生態價值補償。

1.2.1 CCER的產生

根據《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，國家發改委對溫室氣體自愿減排交易采取備案管理。備案指項目備案和減排量備案。

 

1. 項目備案流程主要包括項目文件設計、項目審定、提交項目備案申請、技術評估和審查、完成項目備案。

2. 減排量備案流程主要包括項目業主或項目業主委托咨詢機構編制監測報告、國家主管部門備案的核證機構出具減排量核證報告、國家主管部門技術評估與審查、完成減排量備案。

經備案后的減排量稱為“核證自愿減排量（CCER）”，單位是“噸二氧化碳當量（tCO2e）”。自愿減排項目減排量經備案后，可以在國家登記簿登記并在經備案的交易機構內交易。

1.2.2 CCER的交易

（1）交易機構

企業法人在相關自愿減排項目完成備案和登記后，可在國家備案的交易平臺交易CCER。經國家發改委備案的交易機構主要有北京綠色交易所、天津排放權交易所、上海環境能源交易所、廣州碳排放權交易中心、深圳排放權交易所、湖北碳排放權交易中心、重慶聯合產權交易所、四川聯合環境交易所、海峽股權交易中心。

（2）交易流程

在各個試點，CCER交易流程大致相似，需要地方環交所、碳排放交易系統和國家自愿減排和排放權交易注冊登記系統有效銜接，以上海為例⑪：

1、賣方登錄國家自愿減排交易注冊登記系統（registry.ccersc.org.cn），將需要交易符合條件的CCER從自己的交易賬戶轉入到上海環交易所交付賬戶。

2、交易參與方登錄到上海市碳排放交易系統進行CCER交易。

3、若買方為上海碳交易試點企業因履約抵消等需要，也可以在上海碳排放交易系統上發送轉出CCER的指令，將CCER從上海環交所交付賬戶轉入國家自愿減排交易注冊登記系統中交易賬戶，直至履約抵消完畢。當日買入的CCER于第二個交易日劃撥至國家自愿減排交易注冊登記系統。

上海試點CCER交易流程如下：

 

（3）交易價格

根據復旦大學可持續發展研究中心公布的2022年4月復旦碳價指數⑫，2022年4月的全國核證自愿減排量（CCER）買入價格預期為53.24元/噸，賣出價格預期為58.40元/噸，買入價格指數為133.84，賣出價格指數為140.49，中間價為55.82元/噸。

2022年4月北京和上海履約使用的CCER買入價格預期為53.39元/噸，賣出價格預期為61.40元/噸，買入價格指數為166.64，賣出價格指數為163.73，中間價為57.67元/噸。

2022年4月廣州履約使用的CCER買入價格預期為52.87元/噸，賣出價格預期為60.60元/噸，買入價格指數為174.48，賣出價格指數為167.17，中間價為56.73元/噸。

2022年4月其他試點履約使用的CCER買入價格預期為48.50元/噸，賣出價格預期為55.00元/噸，買入價格指數為214.60，賣出價格指數為203.70，中間價為51.75元/噸。

 

 

1.3 類型三：通過經政府批準的資源綜合利用獲得收益

1.3.1 土地指標交易

國辦發40號文明確了社會資本將修復區域內的建設用地修復為農用地并驗收合格后，騰退的建設用地指標可以優先用于相關產業發展，節余指標可以按照城鄉建設用地增減掛鉤政策，在省域范圍內流轉使用。同時根據現有國家、省級關于補充耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標的相關規定，經政府批準的土地指標可以通過交易（調劑）獲得收益。

1.3.1.1 土地指標相關概念

土地指標主要指補充耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標。

補充耕地指標是指通過實施耕地后備資源開發、高標準農田建設、土地復墾、耕地提質改造、旱地改水田等土地整治項目所形成的，經驗收認定并完成項目信息報備后，可用于耕地占補平衡的有效補充耕地指標。耕地占補平衡以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充。

城鄉建設用地增減掛鉤節余指標是指在實施增減掛鉤項目中通過舊房拆除和土地整理復墾等措施，將現有農村建設用地進行拆除和土地復墾，并將騰退的建設用地指標保障搬遷安置用地后，節余的建設用地指標（按復墾為耕地面積計算）。

1.3.1.2 土地指標交易（調劑）方式

由于土地指標交易（調劑）主要集中在省域內，以浙江省為例，浙江省域內補充耕地指標和補充標準農田指標的調劑方式如下：需要調出指標的縣（市、區），經設區市政府或國土資源局同意后，由縣（市、區）人民政府向省自然資源廳提出指標調出申請。省自然資源廳收到調出指標申請后，對調出方資格和調劑指標進行審查，逐月匯總申請調出指標情況，次月初發布指標調劑供應信息，同時凍結調出項目補充耕地指標使用。需要調入指標的市、縣（市、區），由市、縣（市、區）人民政府向省自然資源廳提出指標調入申請，提出調入指標的數量、類別和等別，明確使用調劑指標的建設項目。省自然資源廳對調入方資格和建設項目進行審查。省自然資源廳根據申請調入方指標庫存情況、建設項目類型、建設項目前期工作進展情況和申請調劑指標時間先后，確定調劑對象、時序。省自然資源廳確定指標調劑對象后，在省自然資源廳門戶網站調劑平臺公示5個工作日。公示無異議后，下達指標調劑批復，在調劑平臺上公布。調劑雙方在指標調劑批復下達后1個月內簽訂調劑協議，結算調劑資金。省自然資源廳根據資金結算憑證，劃轉指標。

經檢索多個省份土地指標交易的相關規定，土地指標交易的出讓方和受讓方大多為縣（市、區）人民政府，但根據“誰投資，誰受益”的原則，社會資本通過土地整治等投資、建設行為形成的土地指標經驗收合格后，有權獲取相應的收益。

1.3.1.3 土地指標交易（調劑）價格

浙江省補充耕地指標、補充標準農田指標調劑價格由省自然資源廳、省財政廳、省物價局根據耕地后備資源狀況和指標庫存情況統一定價，指標調劑價格原則上兩年調整公布一次。目前現行的指標調劑價格如下：

補充耕地指標價格：補充耕地數量指標15萬元/畝，補充水田指標15萬元/畝，糧食產能指標每畝每百公斤1萬元。

補充標準農田指標價格：一等標準農田7萬元/畝，二等標準農田4萬元/畝。一等、二等標準農田質量等級由設區市農業部門認定。

浙江省建設用地增減掛鉤節余指標實行市場調劑，建立最低保護價，最低保護價可根據市場行情不定期進行調整更新。目前浙江省自然資源廳調劑平臺建設用地增減掛鉤節余指標最低保護價為每畝50萬元。經查浙江省2020年度第三期城鄉建設用地增減掛鉤節余指標調劑方案顯示，調入單價為150萬元/畝。

1.3.2 水權交易

1.3.2.1 水權及交易概述

根據《水利部關于印發<水權交易管理暫行辦法>的通知》（水政法〔2016〕156號，以下簡稱《水權交易辦法》）規定，水權包括水資源的所有權和使用權。水資源包括地表水和地下水。

根據我國《水法》規定，水資源屬于國家所有，水資源的所有權由國務院代表國家行使。農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農村集體經濟組織使用。我國對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構，在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責。縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限，負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作。

水權交易是指在合理界定和分配水資源使用權基礎上，通過市場機制實現水資源使用權在地區間、流域間、流域上下游、行業間、用水戶間流轉的行為。根據《水權交易辦法》規定，我國水權交易主要包括三種類型：一是區域水權交易。該等水權交易的主體是縣級以上地方人民政府或者其授權的部門、單位；交易標的為用水總量控制指標和江河水量分配指標范圍內結余水量；交易范圍為位于同一流域或者位于不同流域但具備調水條件的行政區域之間；二是取水權交易。該等水權交易的主體為獲得取水權的單位或者個人（包括除城鎮公共供水企業外的工業、農業、服務業取水權人），通過調整產品和產業結構、改革工藝、節水等措施節約水資源的，在取水許可有效期和取水限額內向符合條件的其他單位或者個人有償轉讓相應取水權的水權交易；三是灌溉用水戶水權交易。該等水權交易適用于已明確用水權益的灌溉用水戶或者用水組織之間的水權交易。

我國水權交易發展歷程主要經歷了三個階段：第一階段是探索實踐階段，始于東陽—義烏的區域水權交易實踐，及其隨后其他地區（例如甘肅、內蒙古、寧夏等）的水權轉讓的實踐，引起了社會的廣泛關注。第二階段是水權試點階段，始于2005年水利部在前述水權轉讓實踐的基礎上提出了《關于水權轉讓的若干意見》，《意見》提出要進一步推進水權制度建設，規范水權轉讓行為。期間，水利部還印發了《關于開展水權試點工作的通知》，明確在寧夏、江西、內蒙古等7個省（自治區）開展不同類型的水權試點工作并取得重要進展。第三階段是快速推進階段。在全國水權試點的帶動下，我國水權交易實踐加快推進，具體表現為：出臺了水權交易制度，以水利部2016年4月印發的《水權交易管理暫行辦法》為標志；搭建了國家級的水權交易平臺，以經國務院批準于2016年6月28日正式開業運營的中國水權交易所為標志；推進了地方水權確權和水權交易建設。截止目前，包括江蘇、內蒙古、安徽、河北等在內的多個省份都出臺了本省的水權交易管理辦法。

1.3.2.2 水權交易機制

開展區域水權交易：應當通過水權交易平臺公告其轉讓、受讓意向，尋求確定交易對象，明確可交易水量、交易期限、交易價格等事項。交易各方一般應當以水權交易平臺或者其他具備相應能力的機構評估價為基準價格，進行協商定價或者競價；也可以直接協商定價。轉讓方與受讓方達成協議后，應當將協議報共同的上一級地方人民政府水行政主管部門備案；跨省交易但屬同一流域管理機構管轄范圍的，報該流域管理機構備案；不屬同一流域管理機構管轄范圍的，報國務院水行政主管部門備案。在交易期限內，區域水權交易轉讓方轉讓水量占用本行政區域用水總量控制指標和江河水量分配指標，受讓方實收水量不占用本行政區域用水總量控制指標和江河水量分配指標。

取水權交易：轉讓方應當向其原取水審批機關提出申請。申請材料應當包括取水許可證副本、交易水量、交易期限、轉讓方采取措施節約水資源情況、已有和擬建計量監測設施、對公共利益和利害關系人合法權益的影響及其補償措施。原取水審批機關應當及時對轉讓方提出的轉讓申請進行審查，對轉讓方節水措施的真實性和有效性進行現場檢查，在20個工作日內決定是否批準，并書面告知申請人。轉讓申請經原取水審批機關批準后，轉讓方可以與受讓方通過水權交易平臺或者直接簽訂取水權交易協議，交易量較大的應當通過水權交易平臺簽訂協議。協議內容應當包括交易量、交易期限、受讓方取水地點和取水用途、交易價格、違約責任、爭議解決辦法等。交易價格根據補償節約水資源成本、合理收益的原則，綜合考慮節水投資、計量監測設施費用等因素確定。交易完成后，轉讓方和受讓方依法辦理取水許可證或者取水許可變更手續。縣級以上地方人民政府或者其授權的部門、單位，可以通過政府投資節水形式回購取水權，也可以回購取水單位和個人投資節約的取水權。回購的取水權，應當優先保證生活用水和生態用水；尚有余量的，可以通過市場競爭方式進行配置。

灌溉用水戶水權交易：在灌區內部用水戶或者用水組織之間進行。縣級以上地方人民政府或者其授權的水行政主管部門通過水權證等形式將用水權益明確到灌溉用水戶或者用水組織之后，可以開展交易。灌溉用水戶水權交易期限不超過一年的，不需審批，由轉讓方與受讓方平等協商，自主開展；交易期限超過一年的，事前報灌區管理單位或者縣級以上地方人民政府水行政主管部門備案。灌區管理單位應當為開展灌溉用水戶水權交易創造條件，并將依法確定的用水權益及其變動情況予以公布。縣級以上地方人民政府或其授權的水行政主管部門、灌區管理單位可以回購灌溉用水戶或者用水組織水權，回購的水權可以用于灌區水權的重新配置，也可以用于水權交易。

1.3.2.3 水權交易之收益路徑

根據水權交易形式和機制，社會資本可在生態環保項目中，通過以下路徑實現水權交易收益：

一是社會資本通過實施生態環保項目，特別是對江河湖泊等水源地或水污染的治理，產出可供市場交易的水資源，并通過將該等水資源轉化成為可供區域水權交易的用水總量控制指標的方式，實現增量水權控制指標交易收益。

二是社會資本或其為實施生態環保項目成立的項目公司作為獲得取水權的單位，通過調整產品和產業結構、改革工藝、節水等措施節約水資源的，在取水許可有效期和取水限額內向符合條件的其他單位或者個人有償轉讓相應取水權獲取水權交易收益。

三是社會資本通過實施生態環保項目中的灌區節水綜合改造工程，將結余的農業灌溉水權通過政府回購的方式實現水權交易收益。例如，作為首批36個EOD試點項目⑬之一的懷來永定河沿岸及官廳水庫周邊生態環境導向的開發項目，其建設內容中包含了懷來洋河二灌區節水綜合改造，通過調整農業種植模式，能夠實現節水灌溉面積8.2萬畝，節水2091.62萬立方米的項目產出。該等結余水資源即可通過灌溉用水戶水權交易的方式實現相關收益。

1.3.2.4 水權交易存在的問題及建議

盡管我國已經建立了水權交易制度、出臺了水權交易政策，建設了全國統一的水權確權系統和交易系統，但是我國水權交易仍存在以下問題：

一是水資源的權利主體和權利邊界不明晰。根據我國《水法》規定，水資源屬于國家所有，水資源的所有權由國務院代表國家行使。但在水資源的實際開發利用中，地方政府和流域管理機構卻是事實上的水權所有者，造成了水資源法定的所有權人與事實上的所有權人不一致。

二是水權交易的法律法規不完善。截止目前，我國水權交易制度主要由水利部2016年制訂《水權交易管理暫行辦法》規制，該《辦法》出臺多年來尚未做過修改，也未針對水權交易出臺更高級別的法律法規促進水權交易的市場培育和發展。

三是因為用水總量控制不嚴格、取用水主體的權利意識淡薄、水權交易市場邊界不清晰、基礎水利管理缺位等原因，導致的水權交易市場整體交易不夠活躍等。

就我國上述水權交易問題，建議從明確水權權利關系、完善水權交易制度、培育水權交易主體、發揮水價導向機制、加強基層水利管控設施以及增強水權權利意識等方面予以完善。

1.3.3 排污權交易

1.3.3.1 排污權及交易概述

根據關于印發《排污權出讓收入管理暫行辦法》的通知（財稅〔2015〕61號）的規定，排污權是指排污單位按照國家或者地方規定的污染物排放標準，以及污染物排放總量控制要求，經核定允許其在一定期限內排放污染物的種類和數量。排污權由縣級以上地方環境保護主管部門按照污染源管理權限核定，并以排污許可證形式予以確認。

作為一種運用市場機制限制環境污染的環境經濟政策，排污權及其交易起源于美國上世紀70年代。我國自上世紀90年代引入排污權交易理論后，經過幾十年不斷實踐和發展，逐漸建立起了自己的排污權交易制度。

1.3.3.2 排污權交易機制

排污權交易市場一般分為一級市場和二級市場。一級市場是政府與排污單位之間的交易市場，一般不需要固定的交易地點，交易時間也是由政府主管部門臨時確定。二級市場是排污單位之間進行的排污權交易，一般需要有固定場所、固定時間和固定交易方式等。

一級市場排污權交易一般由地方人民政府采取定額出讓或通過市場公開出讓（包括拍賣、掛牌、協議等）方式出讓排污權。對現有排污單位取得排污權，采取定額出讓方式。采取定額出讓方式出讓排污權的，排污單位應當按照排污許可證確認的污染物排放種類、數量和規定征收標準繳納排污權使用費。對新建項目排污權和改建、擴建項目新增排污權，以及現有排污單位在排污許可證核定的排污權基礎上新增排污權，通過市場公開出讓方式。排污權有效期原則上為五年，期滿后可續期。

二級市場排污權交易通過市場公開出讓方式出讓排污權的，由于我國尚未建立統一的國家級排污權交易平臺，因此二級市場的出讓底價、公開出讓排污權的具體方式、流程和管理辦法等，均由試點地區依據相關法律、行政法規予以規定。

需要注意的是，一級交易市場的排污權出讓收入屬于政府非稅收入，應全額上繳地方國庫并納入地方財政預算管理。另外，有償取得排污權的單位，不免除其法定污染治理責任和依法繳納排污費等其他稅費的義務。

1.3.3.3 排污權交易之收益路徑

一是通過實施生態環保項目，將產出的生態環價值（例如降低的污染物）轉換成政府方的新增污染物總量控制指標，通過政府方購買該等新增污染物總量控制指標取得收益。

二是通過實施生態保護和生態治理項目，將產出的生態環價值（例如降低的污染物）通過政府認證為新增排污權，直接在二級市場公開出讓方式交易新增排污權并獲取相關收益。

1.3.3.4 排污權交易存在的問題及建議

當前我國正在全面推廣和實施排污權交易，尚需解決以下問題：

一是“總量控制”的環境保護目標尚未成為環境保護的核心思想，且執行不嚴格，導致排污權交易市場低迷。二是排污權一級、二級交易市場十分脆弱，不勝排污單位和掌握著排污許可證發放權部門之間可能的“權利尋租”以及大企業囤積居奇操縱市場之擾。三是有關排污權交易的政策和法律滯后，在國家層面上還沒有針對性地立法，排污權交易從審批到交易，尚沒有統一的標準。四是環保的“總量控制”和追求經濟增長之間的矛盾難以平衡。五是地方保護主義仍然存在，使得排污權交易受到限制，排污權交易市場難以有效運作。

針對上述問題，建議從嚴控污染物總量、完善排污權政策立法、構建統一交易制度和平臺降低信息和交易成本，打擊地方保護主義和“權力尋租”行為，以及提高排污費收費標準和違法成本等方面予以完善。

1.3.4 用能權交易

1.3.4.1 用能權及交易概述

用能權是指在能源消費總量和強度控制的前提下，用能單位經核發或者交易取得的，允許其使用的年度綜合能源消費量的權利。

建立用能權有償使用和交易制度，是黨中央、國務院的決策部署，是推進生態文明體制改革的重大舉措，對促進“十三五”能源消耗總量和強度“雙控”目標完成，推進綠色發展，具有十分重要的意義。早在2016年，國家發改委就通過《關于開展用能權有償使用和交易試點工作的函》（發改環資〔2016〕1659號）就確定河南、浙江、福建、四川4省開展用能權有償使用和交易制度試點。2021年9月，國家發展改革委印發了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（發改環資〔2021〕1310號），全國用能權交易市場建設提速。

1.3.4.2 用能權交易機制

我國目前實行的是初始免費用能和超限額有償用能制度。即配額內的用能權以免費為主，超限額用能有償使用。因此在能源消費總量控制目標的“天花板”下，合理確定用能單位初始用能權至關重要。另外國家鼓勵可再生能源生產和使用，用能單位自產自用可再生能源不計入其綜合能源消費量。

目前，我國用能權的交易主體一般為試點地區用能單位，也可以選擇其他能源消耗總量和強度“雙控”目標責任主體作為交易主體。交易主體可以將所持有的用能權指標在交易市場中進行交易。交易標的為用能權指標，以噸標準煤為單位。用能權指標每年清算一次，賣出的用能權從當年或上一年度用能權指標中扣除，但不影響下一年度的用能權指標；買入的用能權計入當年或上一年度用能權指標，但不計入下一年度；剩余的用能權指標不計入下一年度。

目前的用能權交易實施登記注冊制，交易主體需在交易所開設交易賬戶。

1.3.4.3 用能權交易之收益路徑

一是通過實施生態環保項目，將產出的與項目有關的清潔轉換成可供政府方分配的能源消費總量指標，通過政府方購買該等能源消費總量指標取得收益。

二是通過實施生態環保項目，在初始分配的免費用能范圍內，通過淘汰落后產能、壓減過剩產能、節能改造、技術革新等方式提高能源利用率將結余的年度用能指標交易并獲取相關收益。

1.3.4.4 用能權交易存在的問題及建議

當前，我國用能權交易存在以下問題：

一是缺乏全國統一的交易市場，交易活躍度不足，市場化水平有待提高。

二是跨區域用能權交易面臨掣肘。在能耗“雙控”的背景下，各地區都背負著各自的節能降耗目標任務，導致跨區域用能權交易難以實現。

三是企業能源統計和核算方法不統一。特別是在分配企業用能權配額時，難以做到精準、公平，不利于調動企業積極性。

四是用能權存量交易實施難度大。存量企業涉及領域廣泛、數量較多，用能權交易制度體系設計龐大、行業范圍廣且復雜度高。同時，存量企業的用能權確權工作量巨大，確權技術標準尚未統一。

五是相關配套政策不完善。國家層面未明確用能權會計科目，用能權交易企業在對購買及收入資金進行財務處理時，缺乏會計科目和政策依據，影響企業參與交易的積極性。

針對上述問題，建議從加快建立全國性用能權交易市場、建立區域性用能權交易中心、統一能源統計和核算方法、加強存量用能權交易以及完善用能相關配套政策措施等方面予以完善。

1.3.5 橫向生態補償機制

1.3.5.1 橫向生態補償的內涵和分類

橫向生態補償是相對于縱向生態補償而言的，縱向生態補償是指中央政府對不同層級地方政府實施的生態補償，以及省級政府對轄區內市、縣、鄉鎮的生態建設進行補償。所謂橫向生態補償，是指為了調節和平衡生態受益地區與生態保護地區、流域下游與上游生態利益關系，通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立的橫向補償關系。開展橫向生態保護補償，是調動地區及流域上下游積極性，共同推進生態環境保護和治理的重要手段，是健全生態保護補償機制的重要內容。

根據我國生態補償的相關規定，橫向生態補償可分類為跨地區橫向生態補償和跨流域上下游橫向生態補償。其中，跨流域上下游橫向生態補償又可細分為省內流域橫向生態補償和跨省流域橫向生態補償。但是，跨地區橫向生態補償和跨流域上下游橫向生態補償的分類并非涇渭分明，對于涉及到跨流域生態補償的，有時既是跨流域上下游橫向生態補償也是跨地區橫向補償。此外，針對跨流域上下游橫向生態補償的問題，國家先后出臺了《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》《支持長江全流域建立橫向生態保護補償機制的實施方案》等文件。

1.3.5.2 橫向生態補償的資金來源

橫向生態補償的資金來一般源于中央和地方政府的財政資金，以及專項獎勵資金和定額補助資金專項資金例如中央財政每年從水污染防治資金中安排一部分資金，用以支持和引導沿長江和黃河流域探索建立橫向生態補償機制。根據2018年生態環境部會同發展改革委、財政部、水利部聯合印發《中央財政促進長江經濟帶生態保護修復獎勵政策實施方案》，2018—2020年中央財政將安排獎勵資金180億元，對長江經濟帶云南、四川等11個省（市）實行獎勵政策，對長江源頭的青海省和西藏自治區實行定額補助。

1.3.5.3 橫向生態補償實現路徑

如前所述，不論是跨地區橫向生態補償和跨流域上下游橫向生態補償，一般都是由政府主導實施并且發生在政府與政府之間，應當說社會資本很難直接與政府方簽署有關橫向生態補償的協議并通過實施生態環保項目直接獲取橫向生態補償資金。社會資本可通過實施生態橫向補償協議內的生態環保項目間接獲取生態權益受益方所支付的用于橫向生態補償的項目資金。

1.3.5.4 橫向生態補償的問題及應對建議

一是對于跨流域上下游橫向生態補償類型，目前橫向生態補償機制多發生在相鄰兩個或多個省份之間，多形成碎片化的補償體系，缺乏全流域整體的統籌。二是國家層面的政策法規對于補償機制并沒有一套明確的標準，這就導致補償機制建設在補償范圍、對象以及標準等方面存在一定技術障礙。三是對于跨流域橫向補償，生態補償的資源較為單一，多為對水資源水量和水質兩類指標的補償，未涵蓋森林、草地、濕地等。四是現有的橫向生態補償機制的參與方主要是各級政府，社會資本參生態橫向補償的空間小參與難度大，參與積極性不高。

針對上述問題，建議出臺全流域生態補償相關法規或規范性文件；探索建立流域生態補償標準核算體系；擴大跨地區橫向生態補償范圍，建立并完善包括水資源、森林、草地等在內橫向生態綜合補償制度；探索社會資本直接參與橫向生態補償機制的參與路徑，提高社會資本參與橫向生態補償機制的積極性等。

（二）項目配套土地增值收益

對于具體生態環保項目而言，雖然可根據項目具體特征和當地政府的支持將上述相關經營性資源導入具體項目，但由于生態環保項目投資往往較大，項目實施周期較長，僅通過上述經營性資源的導入往往無法實現項目整體盈虧平衡，因此目前生態環保項目通常還需要通過匹配一定的經營性土地收益作為反哺社會資本項目收益的來源。

但需要注意的是，土地出讓收入屬于政府性基金預算，具體管理嚴格執行“收支兩條線”，國家對土地出讓收入的使用范圍也有嚴格的規定，并且目前土地出讓收入也由稅務部門統一征收，進一步加強了土地出讓收入的規范管理和使用。另外，國家相關政策和文件也明文規定不得將預期土地出讓收益作為企業償債資金的來源，因此如何在生態環保項目中建立合法合規的土地收益分享機制是項目實現盈虧平衡的重要環節。

在具體項目實踐中，該等分享機制應避免在政府和社會資本之間直接建立土地收入的付費機制，通常需要借助當地國有企業在中間建立付費渠道，后續由政府通過合法合規的方式將土地出讓收益撥付至國有企業，再由國有企業根據投資合作協議向社會資本進行項目付費；另外，如果項目匹配的土地符合土地出讓條件，也可由當地國有企業或社會資本通過招拍掛等方式先行獲取土地使用權，后續通過生態環保項目的實施帶動土地升值從而獲得土地增值收益。

（三）政府補助和政策資金

對于生態環保項目而言，如項目自身經營性收益不足，也可以通過政府補助的方式作為項目收益的補充來源。對于政府補助項目中涉及政府付費義務的，需要關注政府付費義務要按照法定程序納入政府預算，避免該等支付義務構成政府隱性債務，目前較為合規的政府補助方式主要是政府購買服務和政府和社會資本合作（PPP）模式：

（1）對于政府購買服務而言，由于屬于政府采購，政府采購應當嚴格按照批準的預算執行，其所需的資金應當事先在相關部門預算中統籌安排，并與中期財政規劃相銜接，未列入預算的項目不得實施。

（2）對于PPP模式而言，則需要按照PPP相關政策合規實施，并在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排，且每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。國辦發40號文也規定，對有穩定經營性收入的項目，可以采用政府和社會資本合作（PPP）等模式，地方政府可按規定通過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得合理回報。

另外，對于生態環保項目而言，還可以積極爭取相關政策資金支持，并根據不同的政策要求做好具體項目的申報工作，主要相關政策如下：

1）財政部關于印發《重點生態保護修復治理資金管理辦法》的通知（2021）（財資環〔2021〕100號）規定，由中央預算安排治理資金，用于開展山水林田湖草沙冰一體化保護和修復、歷史遺留廢棄工礦土地整治等生態保護修復工作，治理資金采取項目法和因素法相結合的方式分配。用于山水林田湖草沙冰一體化保護和修復工程的獎補資金采取項目法分配，工程總投資10億-20億元的項目獎補5億元；工程總投資20億-50億元的項目獎補10億元；工程總投資50億元以上的項目獎補20億元；用于歷史遺留廢棄工礦土地整治的獎補資金采取項目法或因素法分配；采取項目法分配的，工程總投資5億元以上的項目獎補3億元。具體由項目所在省負責編制項目實施方案，明確工作目標、實施任務、保障機制以及分年度資金預算等，對申報信息進行全面審核，并按照項目申報要求申報項目。

2）生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行聯合發布的《關于推薦第二批生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函〔2021〕468號），也明確了對于試點項目要發揮開發性金融大額中長期資金優勢，統籌考慮經濟效益和環境效益，在資源配置上予以傾斜，加大支持力度。

3）生態環境部關于印發《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）的通知》規定，要建立生態環保金融支持項目儲備庫，并從大氣污染防治、水生態環境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農業農村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態保護修復、其他環境治理等各個領域確定了入庫項目范圍，引導金融資金投向入庫項目。

（四）生態環保項目與EOD模式項目的關系

根據生態部辦公廳、發改委辦公廳、國開行辦公廳聯合印發的《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函〔2020〕489號）的規定，EOD模式是以生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。

根據上述規定，EOD模式是一種生態環保項目的創新組織實施方式，強調以區域綜合開發為載體，推進公益性強的生態環保項目與關聯產業開發項目有效融合，一體化實施，將生態環保項目帶來的經濟價值內部化，以期同步實現項目自身環境價值和經濟價值，實現項目收益自平衡。

生態環保項目可以采用EOD模式實施，并在EOD模式中綜合考慮如何合法實現經營性資源收益、項目配套土地增值收益以及政府補助和政策資金。

二、生態環保項目收益機制建議

（一）進一步建立健全生態產品相關配套政策和交易機制

（1）構建生態產品價值評價機制：由于目前生態環保項目產出的生態產品價值缺乏統一、明確的評價體系，因此實踐中容易造成社會資本在具體項目中產出的生態產品缺乏明確的價值評估，進而影響項目收益的實現，因此需要政府方在全國或一定區域、行業范圍內建立相應生態產品價值評價機制，從而可以穩定社會資本參與生態環保項目的收益預期，同時后續社會資本也可以通過自身的經營實現該等收益。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》也為生態產品價值實現機制的建立指明了方向并明確了任務目標，明確2025年要初步形成生態產品價值實現的制度框架，2035年要全面建立完善的生態產品價值實現機制。

（2）建立健全經營性資源交易機制：目前上述經營性資源在交易環節尚未建立統一的交易市場和交易機制，缺乏具體可操作性的交易實施細則，整體交易流程也不夠清晰透明，因此需要政府方建立公開透明的市場和交易規則，從而實現社會資本“進得去、退得出”。目前，中共中央、國務院《關于加快建設全國統一大市場的意見》也為建立全國統一的經營性資源交易機制指明了方向，文件規定，“培育發展全國統一的生態環境市場。依托公共資源交易平臺，建設全國統一的碳排放權、用水權交易市場，實行統一規范的行業標準、交易監管機制。推進排污權、用能權市場化交易，探索建立初始分配、有償使用、市場交易、糾紛解決、配套服務等制度。推動綠色產品認證與標識體系建設，促進綠色生產和綠色消費”。

（二）充分挖掘、合法設定項目收益機制

（1）挖掘項目自身經營性資源：在項目前期對項目特性和項目實施相關的配套資源進行詳細的調研和分析，一方面對項目自身具體特性進行分析，充分挖掘可以利用的自然資源資產相關使用權；另一方面，也需要對項目周邊的產業發展情況進行調研，在上述基礎上，還應結合社會資本的經營優勢和相關資源優勢，制定具體生態環保項目的整體實施方案。

（2）利用國家和地方政策支持：對于生態環保項目而言，一方面國家宏觀層面已出臺了相關的激勵政策，對具體項目相關的經營性資源、專項資金、金融支持等均給予積極的引導，社會資本均可利用上述相關政策獲取相關資源和資金支持；另一方面，由于具體生態環保項目所在地域不同，項目具體特征也不一樣，為了更好地推進項目實施或帶動當地產業發展，社會資本也可協助政府出臺更加具體和有針對性的項目配套政策，從而更好地助力生態環保項目整體實施。

（3）關注項目收益機制合規性：本文上述分析的各種自然資源資產使用權的獲取方式，均需要滿足特定的法定程序并進行必要的確權登記，但由于我國尚未完全建立權責明確清晰的確權體系，因此也存在部分自然資源相關權利取得和確權方式不夠明晰；另外，對于經政府批準的資源綜合利用，在具體實踐中也存在相關法律法規體系缺失和市場機制不健全等問題，但鑒于上述項目匹配的相關資源是項目能夠順利實施和社會資本獲取收益的重要因素，因此在具體生態環保項目匹配相關資源時需格外注意項目收益機制合規性問題，從而為項目順利實施奠定重要基礎。

 

# 注

①劉飛、朱寧馨、方靜、方帥，跟著飛律學土地之二——土地使用權取得之劃撥。

②國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度；但是，國家對探礦權、采礦權有償取得的費用，可以根據不同情況規定予以減繳、免繳。具體辦法和實施步驟由國務院規定。

③指在節能改造項目合同期內，由節能服務公司與用能單位共同確認節能效率后，雙方按比例分享節能效益。項目合同期后，節能改造設備將無償轉讓給用能單位使用，用能單位享有以后產生的所有節能效益。

④指在節能改造項目合同期內，由節能服務公司按照雙方約定的能源和管理費用承包用能單位的能源消耗和日常維護工作。項目合同期后，節能改造設備也將無償轉讓給用能單位使用，用能單位享有以后產生的所有節能效益。由用能單位委托節能服務公司進行能源系統的運行、管理、維護或（和）節能改造。用能單位根據能源基準確定的能源系統運行、管理、維護和能源使用的費用，支付給節能服務公司作為托管費用。

⑤在節能改造項目合同期內，節能服務公司向用能單位承諾一定比例的節能量，達不到承諾的節能量的部分，由節能服務公司自己承擔，超出的部分由雙方共享，直至節能服務公司收回全部投資成本后合同結束。項目合同期后，節能改造設備無償轉讓給用能單位使用，用能單位享有以后產生的所有節能效益。

⑥趙珅,焦少俊,鞠昌華,蔡印螢.長三角危險廢物跨區域利用處置生態補償機制研究[J].環境污染與防治,2021,43(06):779-783+806.

⑦參見《建立固廢跨區域處置生態補償制度的思考》.http://www.chinagygfw.com/。

⑧參見《寧波市人民政府辦公廳關于印發寧波市再生資源回收處理體系建設實施方案的通知》）（甬政辦發〔2021〕33號）。

⑨參見《杭州市市委辦公廳 市政府辦公廳印發<關于推進再生資源回收的實施意見>的通知》。

⑩參見《長春市再生資源回收利用管理辦法》。

⑪參見上海環境能源交易所，https://www.cneeex.com/.

⑫參見https://rcsd.fudan.edu.cn/.

⑬生態環境部辦公廳 發展改革委辦公廳 國家開發銀行辦公室《關于同意開展生態環境導向的開發（EOD）模式試點的通知》（環辦科財函〔2021〕201號）。