王家卓

中國城市規劃設計研究院副總工程師，中規院（北京）規劃設計有限公司生態市政院院長，教授級高級工程師

“綠色低碳標桿污水（污水）廠”的概念首次出現是在2023年7月，國家發展改革委等三部委聯合印發的《環境基礎設施建設水平提升行動（2023—2025年）》中第一次提出要建設“污水處理綠色低碳標桿廠”，但是什么時候建，建多少座，文件中沒有提及。此次三部委的文件則明確提出，到2025年要建成100座綠色低碳標桿污水廠。考慮到2025年還有兩年的時間，這些綠色低碳標桿廠應該是要從現狀建成的污水處理廠里遴選。要選出這些“標桿廠”，選擇的標準很重要。很顯然，這里邊有兩個關鍵詞，一是低碳，二是綠色。

要衡量污水處理廠是否低碳，就必須對其碳排放進行評估和計量，這方面目前還沒有國家標準。前段時間，中國城鎮供水排水協會發布的《城鎮污水處理廠碳減排評估標準》可以作為參考。需要注意的是，綠色低碳標桿污水處理廠，不等于低碳污水處理廠，選擇的標準里還需要考慮“綠色”的相關指標。文件中明確提出，“能源資源高效循環利用”，這為“綠色”相關指標的選取指明了大致的方向。

三部委的文件中也提出，要“加快制定《協同降碳績效評價城鎮污水處理》國家標準，適時開展績效評價工作”。文件中第十二條還明確提出，“鼓勵標桿廠實施 ‘廠—網—河（湖）’一體化專業化運行維護”，這也為有意申請成為標桿的污水處理廠提出了要求，指明了方向。

“十三五”以來，城市污水管網是當前主要短板基本成為行業共識。經過近些年的持續努力攻堅，城市污水管網的建設有了很大進展，城市生活污水直排現象大大減少。但是在部分地區，局部的污水管網空白區還是客觀存在的。

2018年，中共中央國務院印發的《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中首次明確提出，“盡快實現污水管網全覆蓋、全收集、全處理”。隨后，在同一年，住房和城鄉建設部和生態環境部聯合印發的《城市黑臭水體治理攻堅戰實施方案》中提出，“推動城市建成區污水管網全覆蓋、全收集、全處理”。

2019年，住房和城鄉建設部等三部委印發的《城鎮污水處理提質增效三年行動方案(2019—2021年)》中提出，“為盡快實現污水管網全覆蓋、全收集、全處理目標打下堅實基礎”。

2022年住房和城鄉建設部等四部委印發的《深入打好城市黑臭水體治理攻堅戰實施方案》中提出，“推進城鎮污水管網全覆蓋”。

從上述文件中可以看出，2018年以來國家層面一直在推進城市建成區污水管網全覆蓋。但是這項工作歷史欠賬多，一些城市尤其是城中村地區，由于空間不足等原因，建設污水管網十分困難。此次三部委文件中首次明確提出，要加快消除城鎮污水收集管網空白區，建設“城市污水管網全覆蓋示范區”，與之前的文件相比，是一個明顯的進步，意味著國家層面可能會從示范區開始，逐步推進城市生活污水管網全覆蓋，這既是十分務實的做法，也是行之有效的抓手。當然，城市污水管網全覆蓋示范區的定義和標準還需要進一步明確，推進示范區建設的路徑和模式也尚不清楚，不過相信這些問題都會快會有明確的答案。

我國很多城市尤其是一些南方城市，污水處理廠進水濃度不高。從經濟的視角來看，這會造成大量的建設和運營經費方面的浪費。從污染物削減的視角來看，污水處理廠進水濃度低會浪費管網的輸送能力，加劇了污水溢流。如果從碳排放的角度來看，污水處理廠進水濃度低不僅會浪費額外能源，還會影響污水中能源的回收，不利于污水處理廠實現能量中和。因此，污水處理廠的濃度問題，對于減污和降碳而言，都需要密切關注。

2018年開始，我國開始提出污水收集和處理系統的提質增效，明確要通過“收污水、擠外水、治雨水、強管理”這四個方面提升污水收集處理的效能。經過幾年的努力，我國城市污水處理廠進水濃度持續下降的態勢得到了遏制，部分城市污水處理廠進廠濃度提升效果較為顯著。但是由于我國在城市污水管網方面欠賬太多，加之運營維護經費不到位、管理人員不足、管理機制不順等原因，目前還有大量污水處理廠進水濃度低，處于低效運行狀態，持續推進這項工作十分必要。

2022年住房和城鄉建設部等四部委印發的《深入打好城市黑臭水體治理攻堅戰實施方案》中提出，“不應盲目新擴建污水處理廠”。文件出臺后引起了行業很好的反響，普遍認為文件抓住了當前的主要矛盾，這種要求有利于各地采取措施提升污水處理廠進廠濃度，而不是一味盲目擴大污水處理廠規模，這不僅浪費投資，還不利于減污，更不利于降碳。

此次三部委文件中明確提出，對于污水處理廠進水BOD低于100mg/L的污水處理廠，從嚴審批核準新增污水處理能力。這是對2022年四部委文件的深化和落實，為進一步聚焦污水管網建設指出了實施路徑。當然，個人理解，此處表達的意思，應該是如果某個城市污水處理廠進水BOD濃度低于100mg/L，應從嚴審批核準該城市新增處理能力的申請，而不宜理解為要從嚴審批核準該污水處理廠的新增處理能力。

對比之前的相關文件可以發現，這是國家層面文件中首次提出要“加快”海綿城市建設。海綿城市建設是習近平總書記于2013年提出的城市建設的重要理念。近十年來，在試點城市和示范城市的引領帶動下，海綿城市建設有了顯著的成效。但是在一些非試點示范城市，海綿城市建設還有待加強，相關的體制機制、工程質量、推進力度等方面還有大幅提升和改進的空間。

在很多人的印象里，海綿城市主要是解決雨水問題的，所以好像和污水處理沒什么關系。實際上，由于我國還有大量合流制排水系統的存在，雨天污水處理廠進水量顯然要比旱天高出很多，甚至超出污水處理廠的處理能力。加之在分流制地區由于雨污水混錯接問題的存在，污水處理廠雨天進水量也比旱天大很多。建設海綿城市，除了有利于緩解城市內澇外，還有利于減少污水處理廠的雨天進水量，這無論對于減污還是降碳都是非常有益的。

污水處理廠應該執行什么樣的排放標準，是個復雜的問題。和國外的相關標準對比來看，我國一級A的排放標準本來是很高的。近些年，我國新建的污水處理廠幾乎都執行了這個本來應該是污水再生利用才執行的一級A排放標準。即使是這樣，各地仍不滿足，紛紛出臺了自己的地方排放標準、流域排放標準。從2013年北京市出臺地方標準開始， 在“一級A的出水還是劣V類”的驅動和感召下，各省、各流域紛紛出臺了自己的排放標準，大部分是按照準IV類來執行的，甚至近期還出現了準III類的排放標準。

污水處理廠的標準過低，顯然不利于污染物削減。但是我國目前普遍執行的一級A排放標準已經很高了。再次基礎上進一步提高排放標準，單從環境效益來講，還有一些有限的好處。但是如果用更多的評價指標去評估，比如加入投入產出比，碳排放等評價指標后，恐怕對是否該在一級A的基礎上進一步提標這個問題，就會有不一樣的答案。

污水處理廠的碳排放和污水排放標準顯著相關。國內一些專家在談論污水處理廠碳達峰、碳減排的時候甚至調侃說“污水處理廠什么時候碳排放達峰，關鍵是看排放標準什么時候達峰”。近些年國內的一些學者的研究結果也表明，污水處理廠過度提標改造，不僅投入產出比很差，而且會顯著加大碳排放。這就屬于當前污水收集處理領域最為顯著的減污和降碳不協同的問題，污染物排放量雖然降低了一些，但是碳排放缺明顯增多了，“按下葫蘆浮起瓢”。在減污降碳要協同增效的大背景下，污水處理廠的過度提標屬于當前最應該去關注的問題之一。

此次三部委的文件明確提出，要科學合理、因地制宜地制定污水排放標準。讀到這么幾句話，大家不妨一起想一想，為什么要突然提出這樣的要求？顯然是因為當前一些地方的排放標準不科學、不合理，沒有因地制宜，一刀切要求繼續提標。文件中關于科學合理、因地制宜地制定污水排放標準的要求，給當前地方財政不太景氣，可用財力十分有限的情況下，如何將有限的資金花在刀刃上，實現投入產出比最大，減污降碳協同增效指明了方向。而且文件明確了制定污水處理排放標準需要考慮的因素，包括問題導向、經濟社會發展情況、水環境容量、污水水質、能耗藥耗等，這些比之前的提法有了進步和細化，對于推進城市污水處理高質量發展，促進減污降碳協同增效意義重大。

和污水處理排放標準一樣，雨污分流也是個老問題。雖然我國法律法規、國家層面的政策文件和標準規范都沒有提出必須要雨污分流的要求，但是一些地方在被監督檢查的時候，經常都都被點出“雨污分流不徹底”的問題，于是一些地方在整改的時候就提出，既然說我們雨污分流不徹底，那我們就下大決心，實現徹底雨污分流。在這種背景下，一些地方紛紛提出，短期內要消除合流制，一些城市甚至提出過一年內消除合流制，全部改為分流制，決心之大，讓人十分敬佩。

然而，雨污分流是個很復雜的問題。首先，雨污分流需要空間，一些城市由于道路較窄，建筑密度過高，近期內難以實現雨污分流。其次，雨污分流需要到大量的投資，將城市小區內部到市政道路全部實現雨污分流，涉及到的投資絕不是新埋設一套管網那么簡單，還涉及到交通疏導、停車、道路和綠化的恢復等方面的投資。再次，雨污分流改造后還需要后期精細化、高水平的管理，業界一直有一句話：“雨污分流不是分出來的，而是管出來的”。一些城市由于管理不到位，雨污分流后可能出現兩套合流制管網。最后，雨污分流并沒有徹底解決污染的問題，只是將合流制系統雨天溢流帶來的污染變為分流制系統雨天徑流污染，在某種特定條件下，二者誰大誰小還不一定。

此次三部委文件中提出，“有序”推進雨污分流，恰逢其時。換個角度來想，之所以要提出“有序”雨污分流，就是因為最近有一些地方不是“有序”推進雨污分流，“運動式”、“一哄而上”、“情況不明決心大”的現象屢見不鮮。因此，此次提出“有序”雨污分流，針對性很強，現實意義重大。比起之前提出的“有條件的地區要積極推進雨污分流改造”的提法而言，有了新的進步。在當前的背景下，更有利于更加科學推進相關工作。

由于某些原因，我國地下污水處理廠建設規模遠超世界其他國家規模之和。一段時間以來，形成了兩派不同意見。支持的一方認為，地下污水處理廠占地小，環境較為友好。反對的一方主要認為，地下污水處理廠就是污水處理的一種形式而已，而且投資大，設施維護維修困難，運行費用和能耗也比同等規模和工藝的地表污水處理廠要高。一時間兩派爭執不下，但是國家相關主管部門并沒有明確表態。

此次三部委的文件明確提出，土地資源緊缺的城市可建設全地下/半地下式污水處理廠，這是比較務實的態度。言下之意，確實缺地的，可以考慮建設地下/半地下污水處理廠，但是也不是必須建設地下廠，只是可以把地下污水處理廠這種形式作為一種方案。對于不缺地的那些城市，個人理解，原則上就是不鼓勵的。當然，結合文件的其他部分的內容，如果現有污水處理廠進水濃度很低，那就不該先考慮建污水處理廠，不僅是地下的不應該考慮，地表的也不應該考慮，應該先考慮去提升污水處理廠的進水濃度，減少處理水量。

對于地下污水處理廠的地上空間，國內一些城市已經有了較為成功的實踐，主要是和公園建設結合起來。這次文件中則明確提出，鼓勵將地下污水處理廠的地表空間合理利用，建設成為公園綠化等活動場地。

城市污水處理廠的布局是影響城市污水收集處理效能和再生水利用的關鍵要素。過去有一些城市污水處理廠過于集中，導致污水長距離輸送，污水在城市里“旅游”，過河過江，不僅管網建設投資大，而且輸送過程中外來水更容易進入，造成污水廠進水濃度低，處理達標后的再生水也不方便利用。

上述說法都是傳統的視角。如果將碳排放作為考慮問題的要素之一，那么過于集中的污水處理廠的不合理性又會多一條理由。除了上述那些弊端，還會造成碳排放的加劇。因為污水在管網中流行時間過長，更容易厭氧發酵產生甲烷這類的強溫室效應的氣體。而且長距離的輸送必然需要更多的管材和更高的建設和運維成本，從全生命周期評價的角度來看，也會增加碳排放。

此次三部委的文件中提出，“合理規劃建設污水處理廠，鼓勵生活污水就近集中處理，減少污水輸送距離”。如果單看中間這部分，“鼓勵生活污水就近集中處理”，很多人可能會產生誤解，認為是不是國家層面又要提倡集中式的污水處理廠了，其實不然。需要注意的是，這里說的是就近集中處理，而且后邊還跟了一句，要“減少污水輸送距離”，這里說的不要長距離輸送，肯定不是大集中，但是也不能過于分散，是一種相對集中式的布局。到底要怎么實現這種合理的布局，就要考慮規劃設計人員的智慧和經驗了。這次三部委文件中關于污水處理廠布局的表達，雖然和2022年四部委印發的《深入打好城市黑臭水體治理攻堅戰實施方案》中 “結合城市組團式發展，采用分布與集中相結合的方式，加快補齊污水處理設施缺口”的提法，文字上略有區別，但是從本質上來說還是基本一致的。

污水處理收費和付費方面，我國很多城市普遍存在兩個問題。一個問題是污水收費價格較低，不少城市甚至還低于國家提出的最低標準。另一個問題就是向污水處理企業付費的方式和依據上，各地基本都采用污水處理按照處理污水量付費，一些進水BOD濃度低于50mg/L的污水處理廠，和進水BOD濃度150mg/L的污水處理廠可能是同一單價，顯然前者環境效益和經濟效益就差很多。加之大部分城市都處于污水處理廠和污水管網分開運營和管理狀態，污水處理廠沒有能力，更沒有動力來提升污水濃度了。因為濃度提升后，污水量就會減少，在按水量付費的模式下，顯然污水處理廠就會“吃虧”。

近些年，我國提出要探索和推廣按照污水處理廠進水污染物濃度、污染物削減量等支付運營服務費，這對于解決當前污水處理面臨的問題來說，是重大的機制創新。

此次三部委的文件進一步提出，污水處理服務費與污水處理廠進水污染物濃度、污染物削減量、出水水質、污泥無害化穩定化處理效果掛鉤的按效付費機制，這對于之前按水量付費來說是一個很大的進步，對之前的相關文件做了強調和細化，增強了文件的可操作性。

當然，要按照上述要求來實施，廠網分離的情況下顯然是不現實的。目前，我國很多地方都在積極推進廠網一體，預計未來隨著一些污水處理廠特許經營合同到期和地方政府決心的增大，能夠實施廠網一體的地方會越來越多，能夠實現按照污染物濃度和污染物削減量等因素付費的條件也會更加具備。

2018年以來，我國相關部門出臺的相關文件一直在強調，排放含重金屬或難以生化降解廢水以及有關工業企業排放的高鹽廢水，不得接入城市生活污水處理設施工業廢水對設施。對已經接入市政管網的工業廢水進行評估，如果影響污水處理廠出水穩定達標的，要限期退出。

但是從實際實施效果來看，和大家預期的目標還有較大的差距。一段時間一些，一些打著“借市政污水處理廠處理工業廢水”旗號，該向工業園區集中的工業不集中，該建工業污水處理廠的不建，“借道”、“借廠”順便處理工業廢水的現象仍然非常普遍。這里邊的影響很多，較為突出的有兩個。一是一些水量大但是濃度很低的工業廢水排入市政管網，導致污水處理廠濃度低。另一個是一些含有難以降解的有機物或者重金屬的工業廢水進入市政污水處理廠，導致市政污水處理廠不能穩定達標甚至系統崩潰，也增加了水體排放到環境中后的生態環境風險。

此次三部委的文件對于上述第二個問題，做出了清晰的回應，而且相關表述從之前的“限期退出”變成了“嚴格限制進入”，態度上更加堅決，地方政府在執行該文件的時候，也更加明確了如何執行。

三部委此次發布的相關文件針對性很強，對于當前存在的一些突出問題，給出了清晰和具體的回應，對于推進我國城市污水收集處理事業的高質量發展意義重大。但是，文件只是文件，關鍵還在于抓落實。國家層面要盡快出臺相應的操作細則和支持政策，加大宣貫力度，采取有力措施，督促指導地方按照要求盡快落實“廠—網—河（湖）”一體化專業化運行維護，推進按污染物進水濃度和污染物削減量的績效付費等機制方面的創新，還要確保嚴格審批核準污水濃度低的地方盲目新增污水處理能力，科學合理制定污水排放標準，有序推進雨污分流等關鍵性、制約性的工作落實到位，唯有如此，文件才能真正發揮作用。