推進黃河流域生態環境治理有何困境？如何破題？ 通過環境整治、深度節水控水、生態保護修復，改善流域生態環境，實現黃河流域生態一體化保護和環境協同化治理。作者：包曉斌 黨的二十屆三中全會審議通

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革  推進中國式現代化的決定》提出，構建優勢互補的區域經濟布局和國土空間體系。黃河流域是我國重要的水源區和生態功能區，在我國生態安全和經濟社會發展方面具有重要的地位。近年來，盡管黃河流域水質逐步改善、水土流失減緩，但仍需深入推進黃河流域生態環境治理。

黃河流域生態環境治理面臨的困境

黃河流域由于長期資源過度開發利用，生態環境脆弱。尤其是上中游地區多為干旱或半干旱地帶，荒漠化和沙化土地面積較大。流域3/4以上區域屬于中度以上生態脆弱區。

生態需求保障不足。黃河流域資源承載力、水生生物多樣性水平都較低。受人類活動和氣候變化的雙重影響，黃河徑流量降低，部分支流斷流，生態流量達標率較低，河流廊道生態功能退化。

水土流失嚴重。經過多年治理，黃河流域水土流失情況得到有效遏制，但水土流失面積仍高于其他流域水土流失面積占比。

黃河流域以資源密集型產業為主，能源基地集中，煤化工企業占全國總量的80%，產業轉型升級滯后。水污染呈現結構性污染特征，主要污染源來自于重工業、農業和生活等。近年來，黃河流域水質呈好轉趨勢，上游水質優于下游、干流水質優于支流，但中游部分支流水污染形勢依然嚴峻。

總的來看，黃河流域生態環境治理仍面臨以下困境。

流域生態環境協同治理機制缺失。黃河流域9個省區空間分異特征顯著，空間開發分散無序。經濟基礎相對偏弱，區域產業結構同質性強，存在低水平重復建設。流域內區域生態環境協同治理有待加強，各治理主體仍沒形成合理的分工協作，社會公眾對空間治理參與不足。

流域生態環境治理制度仍不完善。在政策體系層面，專門規制黃河流域生態保護與環境治理的政策文件也較少。生態修復和環境治理的政策綜合效應不足，部分生態環境治理項目分屬不同的部門管理，項目間協調性較差。

生態環境治理能力薄弱。部分地區對生態保護的投入不足，未能落實已有規劃的生態保護措施，對規劃方案也未進行細化，沒有制定生態保護專項行動計劃。區域環境污染減排目標制定未能與環境質量改善效益評估、流域上下游地區環境績效評估相銜接。部分地區污水處理設施建設不到位。一些地方仍需化解當前污染物持續達標排放與水質未見明顯改善之間的矛盾。

生態環境治理基礎設施薄弱。黃河流域仍有部分縣級以上城鎮集中式飲用水水源地和農村水源地不能滿足規范化建設要求，管網不健全，部分功能缺失，尚未形成水利設施運行管護機制。部分地區污水處理設施建設投入不足，污水處理工程建設進展遲緩。政府財政壓力大，第三方治理參與度低。部分污水處理廠設計標準偏低，科技支撐薄弱，污水實際處理效果不佳，部分鄉鎮污水處理廠和農村污水處理設施無法正常運行。

深入推進黃河流域生態環境治理路徑

黃河是中華民族的搖籃。為保障黃河長治久安，沿黃各地要準確把握保護和發展關系，把大保護作為關鍵任務，通過環境整治、深度節水控水、生態保護修復，改善流域生態環境，實現黃河流域生態一體化保護和環境協同化治理。

推進基于主體功能區的綜合治理。建立包括供水安全、生態保護等在內的黃河流域生態環境治理體系。實施河道和河灘綜合治理工程，統籌推進兩岸堤防、河道控導、灘區治理。強化黃河流域水資源調配、生態修復、環境治理的統籌管控，以水而定、量水而行。劃定生態保護紅線，建立流域生態補償機制，構建上下游聯動、左右岸一體、干支流統籌的治理格局。黃河流域上游、中游、下游采取差別化措施。上游圍繞水源地保護，提升水源涵養能力。中游應以黃土高原多沙粗沙區治理和淤地壩建設為重點，開展水土流失綜合治理。下游應突出河口三角洲生態修復和生態補水，提升濕地生態功能。嚴格落實主體功能區規劃，在生態脆弱區、嚴重缺水區、地下水超采區實行負面清單管理。

健全生態環境治理協同聯動機制。構建黃河流域生態環境治理共同體。健全黃河流域生態環境治理協同聯動機制。統籌規劃流域水功能空間保護格局。由政府牽頭負責協調組織生態環境、自然資源、農業農村等涉水部門聯合執法，強化與公、檢、法機關的溝通協作。明確涉水刑事案件和公益訴訟案件等銜接程序，規范案件辦理，形成有效的執法合力。統籌協調流域與區域之間的管理關系，加強跨區域、多部門的協同合作。完善流域、區域、行業管理的議事協商制度，形成上中下游之間互聯互通、協同共治機制。

優化水資源配置格局。采取流域水資源統一管理和精細調度，強化水資源剛性約束，實行用水總量和強度控制。推進水資源節約集約利用，提高流域用水效率。沿黃河開發建設必須嚴守水資源開發利用上限，節水優先，充分考慮生態、生活和生產用水安全。堅持以水定地、以水定產，嚴格高耗水產業準入，倒逼能源、化工等傳統產業轉型升級。健全流域用水定額和水權交易制度，推進高效節水灌溉。逐步退還被擠占的生態用水，核定生態補水需求，適度增加生態水量。建立流域水資源承載能力監管預警機制，對超指標用水地區，實施用水總量削減方案。

加強生態空間管控。保護流域生態系統基本水域條件，明確河流行蓄洪區、飲用水水源地、水源涵養與水土流失防治區等生態空間范圍。維護河流廊道重要生態功能，保障河道基本生態流量。實施水系連通工程，構建黃河干支流生態水網。加大生態修復力度，開展退耕還濕、退塘還河，促進受損生態系統修復。強化多沙粗沙區水土流失監管，完善水土流失綜合防治體系，加強水沙聯合調控，確保河道不淤積，提高徑流調節能力。開展黃河灘區治理，強化河口生態空間管控，推進河口重要生態系統修復。

完善環境風險防控體系。加大流域環境污染治理力度，健全環境風險防控體系。推動產業結構調整和企業布局，確保不再新增規劃和建設負面清單內的行業和企業。強化重點行業水污染物減排，從嚴核定水域納污容量，控制入河污染物總量。嚴格限制煤炭、石油、化工、有色冶金等工業基地非達標廢水排放，注重灌區及河湖周邊點源和面源污染控制，優化排污口設置。加強重點地區環境風險企業布設，完善工業園區環境管理，激勵污水再生回用。推動城鎮生活污水處理設施和污水收集管網建設，提升環境風險防控水平。

作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員