長三角議事廳｜上海建設“無廢城市”的固體廢棄物資源化路徑
2024-02-08 15:30
隨著城市化進程加速和經濟快速增長，垃圾等固體廢棄物處理已成為城市管理中的一項重要挑戰。推進“無廢城市”建設是從城市整體層面優化固體廢物綜合管理和資源化利用的重要舉措，對于打好污染防治攻堅戰、輔助實現碳達峰與碳中和具有不可忽視的作用。
中國長三角地區作為全國經濟發展的重要引擎，尤其是上海作為長三角經濟圈的核心城市，當前正積極推進“無廢城市”建設，以創新、協調、綠色、開放、共享為特征的先進城市管理理念為指導，努力探索垃圾分類中的固體廢棄物資源化利用的優化路徑。
滬上首個社區濕垃圾減量預處理示范基地位于楊浦區延吉新村。 視覺中國 資料圖
上海固體廢棄物管理現狀與挑戰
當前，上海固體廢棄物的處理與利用正面臨一系列突出問題，制約著城市循環經濟的可持續發展。
首先，固體廢棄物的資源化利用體系尚未建立，資源化利用也還沒有充分融入城市循環經濟發展。雖然垃圾分類已逐步普及，但資源化利用路徑尚不健全，存在著廢棄物前端分類與后端各類處理設施不匹配的情況。同時，不同種類廢棄物的分類收運仍待完善，末端處置的技術能力與實際需求之間存在較大差距，這也導致了資源化利用的效率和質量無法達到理想狀態。
其次，配套制度與治理工具急需完善。當前上海仍缺乏適當的利益補償機制和全流程監督責任體系，導致廢棄物資源化利用的積極性不足，監管缺失也影響了管理效果。
此外，固體廢棄物資源化利用能力也不夠充分。企業參與度偏低，技術儲備不足，軟硬件技術不夠完善，高附加值資源化利用技術發展不足，也限制了資源化利用產業鏈的優化。
針對上述問題和挑戰，我們提出以下三方面的政策建議。
建立高效的固體廢棄物資源化利用體系
從根本上減少垃圾產生，對城市循環經濟的高質量發展至關重要。結合上海實際情況，當前可需要采取以下具體舉措來推進。
首先，實現生產周期閉環。這意味著要充分利用可再生、可回收的生物降解材料，將閉環的生產周期貫穿整個價值鏈。通過在生產周期中降低成本、提高可預測性和控制力，進一步實現資源的有效利用和循環利用。這樣做不僅有助于減少廢棄物的產生，還能夠提高生產效率和資源利用率。
其次，要設法確保固體廢棄物的可恢復和可收集。其中關鍵在于將工業生產和消費納入同一個系統，以確保工業產品在“末端”能夠被及時回收并再利用。此外，在垃圾回收生產過程中產生的廢物和副產品應該被有效地循環利用，而這需要建立完善的回收體系和加強廢物再利用的技術研發。
同時，還需要實現維修服務模塊化，注重流通市場中老舊產品的維修、升級、翻新、再制造和再營銷。通過訂購和鎖定客戶需求，可以建立更具個性化的與客戶的長期關系，從而實現按需生產，減少因庫存而造成的資源浪費。另外，建立廢棄物循環服務系統也很重要。可綜合運用Netflix，Spotify和云計算等工具，在提供廢棄物循環服務的過程中創造新的社交關系和商業機會，推動共享經濟的發展，鼓勵城市“微型企業家”的存在。
強化固體廢棄物資源化利用的監管與治理
相對完備的固體廢棄物資源化利用制度還需要適配有效的治理手段和工具，切實強化法律監管和多利益方協同共治。
為強化“無廢城市”建設中固體廢棄物資源化利用的合規性和有效性，必須加強立法支撐。當前需要在生產設計、包裝限制、物品廢棄、資源再循環利用、資源再生等方面，抓緊制定、完善相關法律、規章和標準，明確政府、企業和個人的責任和義務，確立正向激勵機制與懲罰標準。
其次，還要推動形成“政府+生產者+消費者”共擔共享的多利益方協同模式。科學規劃固體廢棄物資源化利用的總體規模，并實現“就地化”和“本地化”的資源化利用，促進分布式利用和消化。在此基礎上，還需建立起價值識別機制，準確識別和測定固體廢棄物的價值增益性，為資源化利用提供經濟支持。
最后，上海需要盡快建立固體廢棄物資源化利用的收益轉化機制，利用綠色金融創新工具，將垃圾資源化利用的生態環境收益轉化為經濟金融收益，推動資源化利用的經濟可持續發展。具體做法上，可以在前端建立分類階梯式收費制度，采取“市場運作+政府補助”的方式進行資源化處理，在末端以“雙碳”為導向，促進政府綠色采購、企業和居民綠色生產與消費，將循環產品的利用納入全社會“雙碳”績效考核機制范圍以及區域“碳普惠”機制的探索實踐中。
切實提升固體廢棄物資源化利用基礎能力
針對上海目前利用固體廢棄物的能力較為薄弱的實際情況，還需要采取一系列措施來提升固體廢棄物資源化利用的基礎能力。
首先，加強固廢資源化利用的技術攻關。這包括加強流程化技術、小型化、分布式處理設備與技術的研發，以及貫穿始末的智能化技術研發。同時，需要著重研發預警技術，能夠及時發現和糾正不規范、違規操作以及統計錯誤。此外，大數據綜合分析和利用技術也需改進，以提升固體廢棄物管理的科學性和精準性。
其次，需要推進資源化利用技術的合理轉化，建立資源綜合利用技術轉化和轉讓的功能型平臺和服務基地，重點支持平臺建設、篩分技術、梯級利用、再生利用技術的研發和示范應用，形成相關領域關鍵綠色技術的掌控力，增強技術服務能力，以促進資源化利用技術的快速推廣和應用。
在此基礎上，還需要統籌區域資源，打通回收處置產業鏈。建立常態化、長效性的合作機制，研究建立區域統一的資源化利用標準體系，以有效突破行政政策壁壘和市場壁壘。只有通過加強合作，打破各類障礙，才能夠實現固體廢棄物資源化利用的最大化和優化。
上述在建設“無廢城市”中可推廣的固體廢棄物資源化利用措施和路徑，能在一定程度上有效應對城市化進程中的廢棄物處理挑戰，為城市循環經濟的發展提供可行解決方案。通過技術創新、制度完善以及多方協同努力，上海或可構建更務實而有效的城市環境管理策略，為實現宜居、智慧和可持續的城市生活作出積極貢獻。
【作者林蘭系上海社會科學院城市與人口發展研究所研究員。本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“全球城市戰略性新興產業的協同發展機制及政策保障體系研究”（項目編號：22JJD790018）的階段性研究成果。】
長三角議事廳｜上海建設“無廢城市”的固體廢棄物資源化路徑
隨著城市化進程加速和經濟快速增長，垃圾等固體廢棄物處理已成為城市管理中的一項重要挑戰。推進“無廢城市”建設是從城市整體層面優化固體廢物綜合管理和資源化利用的重要舉措，對于打好污染防治攻堅戰、輔助實現碳達峰與碳中和具有不可忽視的作用。
中國長三角地區作為全國經濟發展的重要引擎，尤其是上海作為長三角經濟圈的核心城市，當前正積極推進“無廢城市”建設，以創新、協調、綠色、開放、共享為特征的先進城市管理理念為指導，努力探索垃圾分類中的固體廢棄物資源化利用的優化路徑。
滬上首個社區濕垃圾減量預處理示范基地位于楊浦區延吉新村。 視覺中國 資料圖
上海固體廢棄物管理現狀與挑戰
當前，上海固體廢棄物的處理與利用正面臨一系列突出問題，制約著城市循環經濟的可持續發展。
首先，固體廢棄物的資源化利用體系尚未建立，資源化利用也還沒有充分融入城市循環經濟發展。雖然垃圾分類已逐步普及，但資源化利用路徑尚不健全，存在著廢棄物前端分類與后端各類處理設施不匹配的情況。同時，不同種類廢棄物的分類收運仍待完善，末端處置的技術能力與實際需求之間存在較大差距，這也導致了資源化利用的效率和質量無法達到理想狀態。
其次，配套制度與治理工具急需完善。當前上海仍缺乏適當的利益補償機制和全流程監督責任體系，導致廢棄物資源化利用的積極性不足，監管缺失也影響了管理效果。
此外，固體廢棄物資源化利用能力也不夠充分。企業參與度偏低，技術儲備不足，軟硬件技術不夠完善，高附加值資源化利用技術發展不足，也限制了資源化利用產業鏈的優化。
針對上述問題和挑戰，我們提出以下三方面的政策建議。
建立高效的固體廢棄物資源化利用體系
從根本上減少垃圾產生，對城市循環經濟的高質量發展至關重要。結合上海實際情況，當前可需要采取以下具體舉措來推進。
首先，實現生產周期閉環。這意味著要充分利用可再生、可回收的生物降解材料，將閉環的生產周期貫穿整個價值鏈。通過在生產周期中降低成本、提高可預測性和控制力，進一步實現資源的有效利用和循環利用。這樣做不僅有助于減少廢棄物的產生，還能夠提高生產效率和資源利用率。
其次，要設法確保固體廢棄物的可恢復和可收集。其中關鍵在于將工業生產和消費納入同一個系統，以確保工業產品在“末端”能夠被及時回收并再利用。此外，在垃圾回收生產過程中產生的廢物和副產品應該被有效地循環利用，而這需要建立完善的回收體系和加強廢物再利用的技術研發。
同時，還需要實現維修服務模塊化，注重流通市場中老舊產品的維修、升級、翻新、再制造和再營銷。通過訂購和鎖定客戶需求，可以建立更具個性化的與客戶的長期關系，從而實現按需生產，減少因庫存而造成的資源浪費。另外，建立廢棄物循環服務系統也很重要。可綜合運用Netflix，Spotify和云計算等工具，在提供廢棄物循環服務的過程中創造新的社交關系和商業機會，推動共享經濟的發展，鼓勵城市“微型企業家”的存在。
強化固體廢棄物資源化利用的監管與治理
相對完備的固體廢棄物資源化利用制度還需要適配有效的治理手段和工具，切實強化法律監管和多利益方協同共治。
為強化“無廢城市”建設中固體廢棄物資源化利用的合規性和有效性，必須加強立法支撐。當前需要在生產設計、包裝限制、物品廢棄、資源再循環利用、資源再生等方面，抓緊制定、完善相關法律、規章和標準，明確政府、企業和個人的責任和義務，確立正向激勵機制與懲罰標準。
其次，還要推動形成“政府+生產者+消費者”共擔共享的多利益方協同模式。科學規劃固體廢棄物資源化利用的總體規模，并實現“就地化”和“本地化”的資源化利用，促進分布式利用和消化。在此基礎上，還需建立起價值識別機制，準確識別和測定固體廢棄物的價值增益性，為資源化利用提供經濟支持。
最后，上海需要盡快建立固體廢棄物資源化利用的收益轉化機制，利用綠色金融創新工具，將垃圾資源化利用的生態環境收益轉化為經濟金融收益，推動資源化利用的經濟可持續發展。具體做法上，可以在前端建立分類階梯式收費制度，采取“市場運作+政府補助”的方式進行資源化處理，在末端以“雙碳”為導向，促進政府綠色采購、企業和居民綠色生產與消費，將循環產品的利用納入全社會“雙碳”績效考核機制范圍以及區域“碳普惠”機制的探索實踐中。
切實提升固體廢棄物資源化利用基礎能力
針對上海目前利用固體廢棄物的能力較為薄弱的實際情況，還需要采取一系列措施來提升固體廢棄物資源化利用的基礎能力。
首先，加強固廢資源化利用的技術攻關。這包括加強流程化技術、小型化、分布式處理設備與技術的研發，以及貫穿始末的智能化技術研發。同時，需要著重研發預警技術，能夠及時發現和糾正不規范、違規操作以及統計錯誤。此外，大數據綜合分析和利用技術也需改進，以提升固體廢棄物管理的科學性和精準性。
其次，需要推進資源化利用技術的合理轉化，建立資源綜合利用技術轉化和轉讓的功能型平臺和服務基地，重點支持平臺建設、篩分技術、梯級利用、再生利用技術的研發和示范應用，形成相關領域關鍵綠色技術的掌控力，增強技術服務能力，以促進資源化利用技術的快速推廣和應用。
在此基礎上，還需要統籌區域資源，打通回收處置產業鏈。建立常態化、長效性的合作機制，研究建立區域統一的資源化利用標準體系，以有效突破行政政策壁壘和市場壁壘。只有通過加強合作，打破各類障礙，才能夠實現固體廢棄物資源化利用的最大化和優化。
上述在建設“無廢城市”中可推廣的固體廢棄物資源化利用措施和路徑，能在一定程度上有效應對城市化進程中的廢棄物處理挑戰，為城市循環經濟的發展提供可行解決方案。通過技術創新、制度完善以及多方協同努力，上海或可構建更務實而有效的城市環境管理策略，為實現宜居、智慧和可持續的城市生活作出積極貢獻。
【作者林蘭系上海社會科學院城市與人口發展研究所研究員。本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“全球城市戰略性新興產業的協同發展機制及政策保障體系研究”（項目編號：22JJD790018）的階段性研究成果。】
