把一滴墨水滴入清水，讓清水變得污濁非常容易；但要將墨水析出，恢復清水原來的模樣，很難，有時甚至是不可能的。

對于生態環境來說，同樣如此，破壞容易恢復難，所以，最好的辦法就是做好預防和保護。

開展國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測、評價與考核，正是為了防止那滴墨水滴下去。

給哪些縣獎勵？對哪些縣扣減轉移支付？

生態功能區縣域生態環境質量考核提供了依據

海南省樂東黎族自治縣，自然環境優美，2010年的環境衛星遙感監測顯示，這里是一片綠色。

但2012年這里卻發生了明顯變化，其中一片綠變成了白，自然植被破壞嚴重。

2013年無人機現場核查發現，僅九所鎮抱荀村一處，因大規模采石造成的林地毀壞面積就達8.58平方千米。

今年，環境保護部會同財政部，通過日常監測、衛星遙測、技術審核、現場核查、無人機高分辨率遙感抽查等綜合手段，對國家重點生態功能區范圍內的466個縣進行監測、評價與考核。

通過監測評價，環境保護部和財政部近日印發了《關于2013年國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測、評價與考核結果的通報》（以下簡稱《通報》）。

由于生態環境質量明顯變差，樂東縣今年將被全額扣減國家重點生態功能區轉移支付資金。

《通報》顯示，466個縣域中，生態環境“脆弱”的縣域有61個，主要分布在新疆、內蒙古的防風固沙功能區以及黃土高原水土保持生態功能區；生態環境“一般”的有149個；生態環境“良好”的有256個，主要分布在大興安嶺及長白山生態功能區、青海三江源、西藏東南部、川滇生態功能區、南水北調水源涵養區、武陵源生態功能區、三峽庫區水土保持區、南嶺地區及海南島中部山地。

2010~2012年，生態環境質量變好的縣有31個，其中，“明顯變好”的縣有黑龍江省木蘭縣1個。

“一般變好”的有黑龍江省嫩江縣及甘南縣、四川省天全縣、黑龍江省伊春市伊春區、吉林省敦化市、湖南省花垣縣、陜西省米脂縣、湖南省瀘溪縣、河南省西峽縣、陜西省略陽縣；“輕微變好”的有黑龍江省方正縣等20個。

2010~2012年，生態環境質量變差的有9個，其中，“明顯變差”的有樂東縣1個。

“一般變差”的有云南省蘭坪白族普米族自治縣、湖北省十堰市張灣區、內蒙古自治區阿榮旗。

“輕微變差”的有湖北省十堰市茅箭區、江西省龍南縣、重慶市秀山土家族苗族自治縣、黑龍江省大興安嶺加格達奇區、陜西省柞水縣。

中央財政根據綜合考核結果采取了相應的獎懲措施：對生態環境質量“明顯變差”和“一般變差”的縣全額扣減其轉移支付，對“輕微變差”的縣扣減其轉移支付增量；對生態環境質量“明顯變好”和“一般變好”的縣按其轉移支付額的10%予以獎勵，對“輕微變好”的縣按其轉移支付額5%予以獎勵。

錢用到了哪里？是否達到了預期效果？

生態功能區縣域生態環境質量考核正是為了解答這些問題

國家重點生態功能區是我國最美麗、生態功能最重要的地區。這些地區一旦破壞了，會直接影響中華民族的后續發展。

這些區域往往又是老少邊窮的地區，經濟大多比較落后。怎樣保護這些地區、遏制當地開發的沖動？

“說白了，就是需要錢把這些地方養起來，彌補這些地方因保護而喪失的機會成本。”環境保護部監測司相關負責人說。

2008年起，中央財政開始對國家重點生態功能區范圍內的縣（市、區）實施財政轉移支付。轉移支付金額逐年增加，從2008年的80億元增加到2012年的371億元。

但錢撥出去了，用到了哪里？是否達到了預期效果？這就需要考核。生態功能區縣域生態環境質量考核正是為了解答這些問題。

2011年，環境保護部、財政部出臺了《國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核辦法》（環發〔2011〕18號），每年對國家重點生態功能區縣域生態環境質量進行監測評價考核。

考核指標包括自然生態狀況和縣域環境狀況。

自然生態指標反映的是自然本底狀況，主要包括林地覆蓋率、草地覆蓋率、水域濕地覆蓋率、耕地和建設用地比例等。

環境狀況指標反映的是人為干擾情況，主要包括二氧化硫、化學需氧量、固體廢物排放強度、污染源排放達標率、Ⅲ類或優于Ⅲ類水質達標率、優良以上空氣質量達標率等。

通過考核，確定一個地區的環境質量是變好了還是變差了，進而決定是增加還是扣減轉移支付。

根據考核結果，生態環境變好就獎，變差就扣，發揮導向性作用，引導地方環境管理由污染物總量控制向環境質量改善轉型，由事后被動治理向提前預防轉變。

開展生態環境質量考核以來，環境保護部環境監測司聯合規劃財務司、自然生態保護司等相關業務司局加強對考核工作的組織管理，不斷完善“縣里報、省里審、總站核、國家查”的考核工作機制。

堅持原始數據由地方提供，對地方來說是一個自檢的過程，促使其更加了解當地的生態環境質量狀況。

但由地方提供數據，很難避免地方數據造假。出現這種狀況怎么辦？

據介紹，目前，如果發現縣級自報數據有問題，就不予采用。今后，將進一步加大處罰力度，一旦發現數據造假，將直接認定當地考核不達標。

從近兩年的考核情況來看，被考核縣域生態環境狀況總體穩定、穩中趨好，中央財政轉移支付和生態環境質量考核發揮了應有的作用。應該說，現行的這套指標體系是客觀的。

但生態環境變化是一個緩慢的過程，地方政府制定生態環境保護的政策和規劃、建設環保設施，短期內很難見到成效。

為了讓考核更加客觀，在下一步考核指標體系調整過程中，準備加入環境管理指標。

“這是為了讓考核更客觀。”環境保護部環境監測司相關負責人說，目的就是肯定地方政府的主觀努力。

今后，地方政府做好頂層設計、加大環境基礎設施建設力度、重視生態環境質量考核，將會在考核中得到體現。

暴露出哪些問題？如何加以解決？

生態功能區縣域生態環境質量考核指明了突破方向

在考核過程中，也暴露出了一些問題，值得注意。

其一，轉移支付資金被稀釋。本來應該重點集中支持一個地方，最后卻變成了撒胡椒面，大家都要分一杯羹。

例如，有的縣被劃入享受轉移支付范圍，可相鄰幾個縣雖處于同樣的生態功能區，卻被劃在了補償范圍之外。相鄰縣就會抱怨：憑什么他有，我沒有？

面對這樣的質疑，上級政府為了平衡各方關系，往往會將轉移支付資金再次分配，均攤給各縣，保證人人有份。這就導致本該享受轉移支付的縣域所得資金被稀釋。

其二，各地真正用于環境保護的轉移支付資金比例較低。

大部分縣獲得的中央轉移支付資金用于生態環保的比例偏低，在環境監管方面投入更少。

而當前，地方環境監管能力是急需加強的一環。例如，有的地方，難以事先發現問題，出事之后又難以應對。“別說治病，連看病的能力都沒有。”這需要國家進一步加大轉移支付力度，更需要地方將更多的錢用到環境保護上。

其三，不同類型功能區保護環境的難度也不同，但目前在轉移支付過程中對生態權重考慮不夠。

水源涵養和生物多樣性維護類型的功能區，由于自然本底較好，投入小錢就能獲得較好的生態環境保護效果。

而防風固沙和水土保持類型的功能區，由于自然本底差，要栽下一棵樹都非常困難。在這樣的地方，保護環境需要付出更大的努力。

目前，轉移支付資金分配過程中，考慮更多的是地方的財政缺口、人口等因素，較少考慮不同類型功能區生態保護的難度，自然本底差的地區往往不能獲得足夠的資金來用于生態環境保護。

這些問題該如何解決，各部門還將繼續努力，進一步完善國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核機制。