7月29日上午，中度污染下的北京市朝陽區常營鄉，北京第十水廠A廠項目（下稱水十廠）工地上，工人們正在罩著綠色圍網的墻體上施工。放眼望去，水廠沉淀池、碳吸附池、清水池等主體設施都已成形。
“十幾年了，我想讓這個項目在我手中完工。”負責水十廠項目的北京安菱水務科技有限公司（下稱安菱水務）總經理張恒利說。
水十廠是繼成都自來水六廠后，中國第二個水務類PPP（Public-Private-Partnership，公私合作）項目，也是北京市首個利用外資建設市政設施的試點項目，總投資23億元。該項目早在1998年就已立項，卻一直到2012年年底才動土。而一般情況下，建一個水廠，用不了三年時間。
究其原因，用北京大岳咨詢公司（大岳咨詢）總經理金永祥的話說，中國PPP發展到現在，已經歷五個階段，而所有PPP項目可能遭遇的難題，水十廠都撞上了。
水十廠項目起步就遇到問題——招標過程中，光是為了論證招標文件的法律效力，就耗時近一年時間。這使得項目進展整體滯后，以至于后期出現諸多變故：水源供給不上，市場供需倒掛，政府推動態度不積極，中標方退出項目，土地價格一路飆漲，輸水管道改線。
時至今日，擺在張恒利面前的，還有源水管道何時能開工，以及重新辦理諸多施工手續等問題。
三家外資“超低價”競標
花一年論證標書法律效力
故事要從上世紀末說起。
1998年，水十廠立項之年，適逢亞洲金融危機爆發，政府資金緊缺，而國內基礎設施建設又進入快速擴張階段。正是在這個時候，BOT（建設-運營-移交）這種利用私營資本建設公用事業的商業模式進入中國。
水十廠項目采用的正是BOT建設模式，其占地面積約180畝，總投資23億元，設計處理能力為每日50萬噸。按計劃，水十廠預計于2014年年底建成通水，主要為朝陽CBD（中央商務區）、通州新城等北京東部地區供水。
曾擔任水十廠項目總顧問的金永祥說，北京啟動水十廠項目的初衷，主要是摸索利用外資進行城市市政建設，這也是為什么后來參加投標的都是外資企業。
當時，不管是民資還是外資，都巴望著獲得水十廠項目。項目開標前，購買資格預審文件的企業和銀行，就達到30多家。經過篩選，最終5家聯合體進入投標程序，包括：法國蘇伊士和香港新世界聯合體（下稱蘇伊士聯合體），日本三菱和英國安格利安聯合體（下稱安菱聯合體），法國威立雅，英國泰晤士和日本三井聯合體，以及意大利一家水務公司。
金永祥稱，政府招標時看重四點——水價、融資能力、技術方案和法律方案，并且水價越低，投標時得分越高。
當時，得分排名前三的分別是蘇伊士聯合體、安菱聯合體和威立雅，三者給出的水價分別是1.15元/噸、1.39元/噸、1.5元/噸，都低于政府估算的6.9元/噸。
此時，政府卻遇到了兩難的問題。
投標文件有中英文兩種，給出最低水價的蘇伊士聯合體，其英文文件簽了字，中文文件卻未簽字。蘇伊士聯合體堅持認為文件有效，而排名第二的安菱聯合體認為其無效。
“蘇伊士給出的水價對政府來說很有誘惑力，但政府又擔心遭到國際投訴。”金永祥說，作為中國第二個水務類PPP項目，政府國際經驗不足，而當時法律界意見不一，有的認為蘇伊士聯合體文件有效，有的認為其無效。
為此，安菱聯合體聘請了北京康達律師事務所作為自己的法律顧問，北京市政府還召開專門會議，討論蘇伊士聯合體文件的法律效力。
項目招標半年就結束，論證蘇伊士聯合體標書法律效力，卻花了近一年時間。
“投標函中承諾著水價、融資條件、融資交割條件等一系列事項，如果沒有簽字，就意味著蘇伊士聯合體沒有對政府的招標書做出實質性的回應。”康達律師事務所合伙人劉文義稱，實質響應是BOT的核心內容之一，有形式和內容兩個層面，即形式上要求投標方在文件上簽字，內容上要求投標方文件中承諾的東西是確定的。
金永祥直言，按規則來，可以判蘇伊士聯合體標書無效，不過水十廠設計規模是日供水50萬噸，蘇伊士聯合體和安菱聯合體的水價約差2角錢，一年就是3000多萬元，政府也很糾結。
劉文義稱，北京市政府組織專家對康達律師事務所給出的意見進行討論，最后論證蘇伊士聯合體的標書無效。
“作為招標方，要注意標書形式上的完善，政府需要有明確的法律和法規，一旦標書有問題，就不能進入評標環節。”劉文義說，直到現在，國內的BOT項目仍面臨著類似問題。
項目撞上“三大變數”
又逢水務市場供需倒掛
經過招投標一番惡戰，拿下項目的安菱聯合體和北京市政府又遇到了始料未及的問題——就在論證蘇伊士聯合體標書有效性的期間，整個北京水務市場供需開始倒掛。
金永祥說，1998年開始規劃水十廠時，北京一度計劃，從1999年到2004年，每年增加10萬噸供水，到2004年供水量達到350萬噸/天。然而，到了2000年，北京市進入用水高峰時每天也只需要280萬噸供水，到2004年，北京實際用水量更是降到了230萬噸/天，而當時供水能力已達到300萬噸/天。
用水量出現下降，緣于北京市工業企業的大規模外遷。2000年8月，北京市頒布《北京市三、四環路內工業企業搬遷實施方案》，計劃用五年時間，使四環路內企業的占地面積從彼時的8.74%降低到7%。當年，三環內20家污染擾民企業就實施了搬遷。
不僅如此，2001年，北京申奧成功。2002年，北京市頒布《北京奧運行動規劃》，該規劃要求，在2008年之前，重點加強冶金、化工、電力、水泥等行業生產污染控制，東南郊化工區和四環路以內200家污染企業全部完成調整搬遷，其中特別提出，首鋼完成減產200萬噸鋼和結構調整目標。
“那時政府對城市發展規律認識不多，工業企業外遷是一種社會變遷，誰都考慮不到。”金永祥直言，相對2008年的北京奧運會，水十廠的確需要讓步。
雪上加霜的是，原先規劃為水十廠水源地的北京密云水庫，1999年后一直處于枯水期。與此同時，水庫上游的農民開始截流。而按計劃，水十廠每年應從密云水庫取1.5億噸到2億噸的源水。
要為奧運讓步的，還有從密云水庫到水十廠約75公里的輸水管道——2004年，北京首都機場實施擴建工程，占了水十廠輸水管道建設用地，輸水管道遲遲無法開工。
金永祥說，幾十公里輸水線路的改動，涉及到經濟社會很多問題，給項目又加了一個變數。
項目拖太久+歐盟東擴
外資聯合體中途退出
在前述諸多變數之下，安菱聯合體于2004年7月正式要求終止項目，并向政府索要2000萬美元的違約款。
劉文義告訴早報記者，安菱聯合體要求退出，主要是因為項目時間拖延太久，盡管北京市方面提出用南水北調來水作為水源，安菱聯合體仍擔憂南水北調的水何時能到北京。
“其實，項目出現這么多變故后，北京市政府也不愿意再推動這個項目。”金永祥直言。
按照安菱聯合體和北京市政府簽署的協議，安菱聯合體要完成七八億元的融資，但直到其提出終止項目時也未能完成。
金永祥說，由于當初外企擠破頭要競得水十廠項目，在后來的協議當中，安菱聯合體放棄了一些諸如政治不可抗力等對自身有利的條件。而銀行則認為企業無法承擔此類風險，提出只有政府愿意承擔，才貸款給安菱聯合體。
“顯然，那時政府也不愿承擔這類風險。政府高明的地方在于，其沒有違約，安菱聯合體要退出就違約了，融資完不成也算違約。”金永祥稱，北京市政府在規則上占了優勢，可進可退。
不過，金永祥提醒，這起BOT項目中，安菱聯合體的退出，也絕非僅僅是因為項目外部諸多條件的變化。
2004年，歐盟正式東擴，保加利亞、羅馬尼亞、匈牙利、斯洛伐克等進入歐盟。安菱聯合體中的英國安格利安公司想要回防歐洲，在歐盟國家擴張。
張恒利告訴早報記者，考慮到水十廠建設的必要性，以及項目終止會給北京市政府帶來一系列法律風險，2005年5月，北京市政府決定繼續實施該項目，并同意外方退出，決定由北京控股集團有限公司和美國咨詢公司——金州控股集團組成聯合體（下稱北控-金州聯合體），對項目進行重組。
金永祥說，安菱聯合體提出退出項目之際，北京用水需求實則又開始有所上升。同時，為消化南水北調來水，項目也有必要繼續建設。
據張恒利介紹，水十廠建成完工后，每年將能消納1.8億噸南水北調來水，且能減輕北京對地下水的過度依賴。
建設成本一路飆漲
管道建設遭遇“維權”
2006年12月，北控-金州聯合體接手水十廠項目。次年8月，北京市自來水集團主動加入水十廠項目。北控、金州和自來水集團分別占股33.875%、33.125%、33%。
早在水十廠項目開始啟動時，金州就是安菱聯合體的顧問和水十廠項目總承包商。原先供職金州的張恒利2013年接手水十廠項目建設，他每天都泡在五環邊的該項目工地上。
金州董事長蔣超告訴早報記者，水十廠所在地當年是按劃撥形式規劃為市政用地的，征地費用也只有3200萬美元。由于項目未能如期開工，包括征地、拆遷費用在內，這塊地的成本已經漲到八九億元人民幣。為此，北京市政府補償了金州2億元人民幣，作為征地費用。
張恒利稱，有關部門已出臺新規，要求外商合資企業在中國的用地要通過轉讓的方式。這種情況下，項目涉及的一系列證件和手續都要重新辦理。
為了辦土地證，張恒利沒少跑路。
“你要知道，把政府的這些部門拉到一起開個會不容易。”張恒利說，政府不應根據投資者性質來決定土地是劃撥，還是轉讓，而應根據項目本身的屬性來定。水十廠采用BOT模式，建的是市政設施，最終要無償轉移給政府，用地應按照市政項目性質采用劃撥形式。
目前，水十廠項目依據北京市建委出具的工程協辦單開工建設。張恒利希望，政府部門能幫忙協調解決項目核準批復過期問題、林地問題和北京市政府對項目用地的批復問題，以保證工程的合法合規，使得水十廠后續其他工程手續得以正常辦理。
讓張恒利頭疼的還有2.67公里輸水管道的建設問題。輸水管道設計和勘察環節已完成，按計劃，應于7月底開工，但目前管道開工卻“卡住”了，與項目無關的征地遺留問題硬是“沾上”了水廠。
如前文所述，水源改為南水北調來水后，輸水管道也改了路徑——水十廠源水輸水管道起點為東五環南水北調東干渠與幺家店路相交處，沿幺家店路向東敷設至凈水廠。
這一輸水管道所經區域有一起征地糾紛。據張恒利稱，北京市一政府部門旗下企業在征地中，欠了平房鄉9000多萬元，欠了高碑店鄉4000多萬元。
“我們成了村民跟政府談判的籌碼，我們一施工，村民就拿棒子攆我們。”讓張恒利感到委屈的是，輸水管道在五環以外，而糾紛涉及的征地問題是在五環以內，與水十廠項目并無關系。
此外，張恒利提出，新股東2007年與政府重新草簽的特許權協議，主要內容沿用了2002年時的基本精神，目前已違背項目實際情況，希望政府及有關部門盡快啟動有關水價等問題的談判。
對此，北京市水務局在回應記者時稱，由于水十廠正在建設過程中，因此尚不便對外進行宣傳報道。
