國研要論丨國研中心資環所：深化生態文明體制改革 全面推進人與自然和諧共生的現代化
來源： 中國經濟時報
編者按黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），是新時代新征程上推動全面深化改革向廣度和深度進軍的總動員、總部署。為了深入學習領會、全面貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，切實把思想和行動統一到以習近平同志為核心的黨中央決策部署上來，國務院發展研究中心黨組安排12個研究部（所）撰寫了一組系列文章，聚焦《決定》提出的全局性、綜合性、前瞻性重大改革問題，結合自身工作職責，從不同維度進行解讀和闡釋。
自9月9日起，中國經濟時報開辟“深入學習貫徹黨的二十屆三中全會精神·國研要論”欄目，連續刊發這組文章，敬請關注。
■國務院發展研究中心資源與環境政策研究所
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局的重要內容，全面推進生態文明體制改革和生態文明建設。黨的二十大報告進一步指出，人與自然和諧共生是中國式現代化的重要特征和本質要求之一。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）將“聚焦建設美麗中國”作為改革任務“七個聚焦”之一，對深化生態文明體制改革作出系統部署，為推進人與自然和諧共生的現代化提供了前進指南。
一、生態文明制度體系框架基本確立，為人與自然和諧共生的現代化奠定了制度基礎
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力推進生態文明理論創新、實踐創新、制度創新，提出一系列新理念新思想新戰略，形成了習近平生態文明思想，為新時代生態文明建設提供了根本遵循。以《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》為指引，我國全面推進生態文明體制改革，相繼實施了幾十項具體改革方案，初步建立源頭嚴防、過程嚴管、損害賠償、后果嚴懲的生態文明基礎性制度框架，生態文明領域的國家治理體系和治理能力現代化水平全面提升，支撐生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化，為人與自然和諧共生的現代化提供了堅實制度保障。
生態文明領域基礎性制度框架基本建立。生態文明制度“四梁八柱”已經基本構建，生態文明制度體系中許多關鍵領域實現系統性重塑、整體性重構。自然資源和生態環境管理體制實現系統性重塑，以“三統一”為核心的職能調整和工作格局初步形成。國土空間規劃體系逐步建立，用途管制制度不斷完善。自然資源資產管理體制逐步建立，分級委托代理的管理體制逐步探索。生態環境保護“黨政同責、一崗雙責”責任體系和問責機制逐步完善，深化落實中央和省兩級生態環境保護督察制度，建立實施生態文明建設目標評價考核、污染防治攻堅戰成效考核、生態環境損害責任終身追究等制度，全面壓實生態文明建設責任，全黨全國推動綠色發展的自覺性和主動性顯著增強。
生態環境治理體系構建取得積極進展。堅持以人民為中心，回應人民群眾對生態環境問題的關切。針對突出環境問題，我國先后實施氣、水、土污染防治行動計劃，高位推動污染防治，環境質量實現顯著改善。生態環境保護工作實現重大轉變：從末端治理為重點到全鏈條治理，完善源頭管控的政策體系；從傳統污染防控擴展到新污染物治理；從污染防治為主到污染防治與生態保護修復并重。劃定生態保護紅線，筑牢“三區四帶”國家生態安全屏障體系。設立首批國家公園，穩步推進以國家公園為主體的自然保護地建設。在推進生態文明建設過程中，以污染防治為重要抓手，從責任體系、監管體系、市場體系、信用體系等多方面，持續構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系。
綠色發展的體制機制不斷完善。我國經濟社會發展已進入以綠色化、低碳化為重要特征的高質量發展階段。我國初步建立政府主導、企業積極參與、市場有效調節的促進經濟社會全面綠色轉型的體制機制。創新和完善節水節能、污水垃圾處理、大氣污染治理等重點領域的價格形成機制，支持促進資源節約和高效利用，推動產業綠色化低碳化發展。出臺碳達峰碳中和“1+N”政策體系，逐步建立完善目標明確、分工合理、措施有力、銜接有序的工作體系。在引入控制總量的前提下，積極探索用水權、用能權、排污權、碳排放權初始分配和交易制度，開展全國碳排放權交易市場建設和綠色電力交易試點建設。大力發展綠色金融，逐步形成綠色信貸、綠色債券、綠色保險、綠色基金、綠色信托等多層次綠色金融產品和市場體系。
二、進一步深化生態文明體制改革的目標和任務
中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。《決定》明確了生態文明體制改革目標，聚焦建設美麗中國，健全生態環境治理體系，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展，加快完善落實綠水青山就是金山銀山理念的體制機制，不斷探索中國式現代化實現道路。《決定》從完善生態文明基礎制度、健全生態環境治理體系、健全綠色低碳發展機制三個方面部署了進一步深化生態文明體制改革的舉措。
完善生態文明基礎體制。《決定》提出，在生態環境監管領域，實施分區域、差異化、精準管控的生態環境管理制度，健全生態環境監測和評價制度，全面提升環境監管效能。在國土空間開發保護制度方面，建立健全覆蓋全領域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度，加強空間規劃和用途管制、規劃許可實施監管。在自然資源資產產權領域，健全自然資源產權制度和管理制度體系，完善全民所有自然資源資產所有權委托代理機制，建立生態環境保護、自然資源保護利用和資產保值增值等責任考核監督制度，構建系統完備、科學規范、運行高效的中國特色自然資源資產產權制度體系。完善國家生態安全工作協調機制，提升國家生態安全風險研判評估、監測預警、應急應對和處置能力。
健全生態環境治理體系。進一步提升生態環境治理體系的水平，《決定》提出推進生態環境治理責任體系、監管體系、市場體系、法律法規政策體系建設。在污染防治新階段，全面實行排污許可制，完善精準治污、科學治污、依法治污制度機制，全面提升固定污染源監管能力。建立新污染物協同治理和環境風險管控體系，有效開展生態環境共保聯治，推進多污染物協同減排。深化環境信息依法披露制度改革，構建環境信用監管體系，強化企業生態環境主體責任落實，全面提升企業環境合規水平。在流域生態環境保護和治理方面，推動重要流域構建上下游貫通一體的生態環境治理體系，維護水生態系統健康，有效促進流域、區域協調發展。加強生態保護監管，落實生態保護紅線管理制度，正確處理自然恢復和人工修復的關系，健全山水林田湖草沙一體化保護和系統治理機制，建設多元化生態保護修復投入機制，著力提升生態系統多樣性、穩定性、持續性。強化生物多樣性保護工作協調機制，實施生物多樣性保護重大工程。健全生態產品價值實現機制，明晰生態產品價值機制實施的內涵和邊界，穩步探索生態產品價值實現的路徑。
健全綠色低碳發展機制。《決定》提出，切實推動經濟社會發展綠色化、低碳化，在經濟政策領域，實施支持綠色低碳發展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系，發展綠色低碳產業，促進綠色低碳循環發展經濟體系建設。優化政府綠色采購政策，完善綠色稅制。全面落實節約戰略，完善資源總量管理和全面節約制度，健全廢棄物循環利用體系。在能源轉型方面，健全煤炭清潔高效利用機制，加快規劃建設新型能源體系，完善新能源消納和調控政策措施。在管理體制上，完善適應氣候變化工作體系，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制。加強碳減排基礎工作和能力建設，構建碳排放統計核算體系、產品碳標識認證制度、產品碳足跡管理體系。積極探索碳市場政策工具，完善碳減排市場化機制，健全碳市場交易制度、溫室氣體自然減排交易制度，積極穩妥推進碳達峰碳中和。
三、深化生態文明體制改革的原則和路徑
深化生態文明體制改革，必須以習近平生態文明思想為指導，以釘釘子精神持續深化落實改革舉措，堅持問題導向，強化完善基礎制度，增強改革的系統性、整體性、協同性，不斷提升生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化水平。
一是以釘釘子精神推進改革，確保各項改革舉措落地見效。《決定》對生態文明體制改革部署的制度框架總體上延續了十八屆三中全會、《生態文明體制改革總體方案》所確定的生態文明制度體系的基本框架，保持了生態文明體制改革的連續性、一致性、穩定性。《決定》所部署的20多條改革舉措，大多數改革舉措在前期已經出臺了試點方案、指導意見，甚至已經出臺了條例，已取得了階段性改革成果。今后一個時期的生態文明體制改革應沿著既定的改革方向和制度框架，聚焦生態文明制度體系的重點問題和關鍵環節，針對新形勢新問題出臺具體改革落實方案，強化生態文明制度執行力和剛性約束，確保改革落地見效。
二是強化制度系統集成，增強改革的系統性、整體性、協同性。當前，我國生態文明制度體系仍然存在體制機制不健全、部分政策工具不協同等問題，需要堅持系統觀念，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，進一步強化目標協同、部門協同、政策協同。《決定》從完善生態文明基礎制度、健全生態環境治理體系、健全綠色低碳發展機制三個方面全方位強調制度、體系、機制構建，以全面提升生態文明制度體系的效能。《決定》提出了“推動重要流域構建上下游貫通一體的生態環境治理體系”“健全山水林田湖草沙一體化保護和系統治理機制”“加快規劃建設新型能源體系，完善新能源消納和調控政策措施”等體現制度系統集成性和政策協同性的改革要求。
三是堅持問題導向，結合美麗中國建設新要求不斷健全制度體系。為了進一步加強生態環境保護相關領域的統籌協調，《決定》提出“完善國家生態安全工作協調機制”“強化生物多樣性保護工作協調機制”。為了進一步全面提高企業守法意識和環境合規水平，《決定》提出“深化環境信息依法披露制度改革，構建環境信用監管體系”“統籌推進生態環境損害賠償”。為了適應新形勢新階段治污減排對環境監管的要求，《決定》提出“完善精準治污、科學治污、依法治污制度機制”“落實以排污許可制為核心的固定污染源監管制度”“健全生態環境監測和評價制度”。
四、加強改革方案研究和實施評估工作，支撐生態文明體制改革行穩致遠
當前，我國生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，生態文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，統籌生態環境保護與經濟發展的難度進一步增大。生態文明制度體系仍有短板待補齊，各項改革方案的科學性、實效性、協同性需進一步提升。作為主責研究生態文明建設和體制改革的研究機構，應系統梳理研究改革經驗，加強改革推進機制研究，研究改革落實方案，加強改革評估工作，為深化生態文明體制改革提供支撐。
第一，加強對生態文明領域改革推進機制研究，進一步完善改革全過程評估機制。生態文明體制改革涉及面廣，改革難度大，《決定》提出“圍繞解決突出矛盾設置改革議題，優化重點改革方案生成機制”。為此，需要圍繞生態文明領域面臨的突出矛盾設置改革議題，加強調查研究，為相關改革方案制定提供扎實的研究支撐，全面提高改革方案的科學性、針對性和實效性。《決定》要求“堅持真理、修正錯誤，及時發現問題、糾正偏差”，為此，應進一步完善改革評估的方法，提升評估水平，健全生態文明體制改革第三方評估機制，加強資源環境政策與宏觀政策取向一致性評估。
第二，深入研究生態文明建設突出問題，創新和完善體制機制。在自然資源和生態環境管理方面，應進一步研究自然資源和生態環境管理體制改革后運行機制問題，著力解決生態保護監管、生態保護修復等領域部門職責交叉、邊界不清的問題。研究新形勢下深化生態環境保護、自然資源林草部門行政執法體制改革的方向，健全環境保護領域垂直管理機構和地方協作配合機制，研究深化完善自然資源資產產權體系和制度體系的路徑。在生態環境治理領域，研究污染防治和新污染物協同治理體制機制，研究構建從山頂到海洋保護治理大格局的有效路徑。在生態文明領域責任體系和問責機制方面，研究與美麗中國建設相適應的評價考核督查制度方案和實現路徑，逐步建立覆蓋全面、權責一致、獎懲分明、環環相扣的責任體系。研究建立健全統籌生態環境保護與經濟發展的制度安排，增強政策的成本和效益影響、有效性等評估，以更好統籌生態環境保護、能源安全、產業安全多目標。
第三，著力解決全面提升政策體系有效性、系統性、協同性所面臨的難點堵點問題。生態文明領域的政策體系已經基本完備，但各項政策應用的深度、廣度仍有不足，尤其在打通政策銜接的難點、堵點上面臨挑戰，亟待以“系統集成、協同高效”為導向進一步深化改革。為此，需要研究污染源監測與執法協同機制中的體制機制障礙，統籌推進包括環境影響評價、環境保護稅、總量控制、排污權交易等政策工具協同發展。研究構建更為高效的山水林田湖草沙一體化保護和系統治理機制，強化部門間協作和信息共享，做到目標統一、分工協作。研究完善雙碳“1+N”政策體系實施機制，構建綜合協同的碳排放政府監管體系，提高碳市場運行的有效性，在多目標導向下協同推進減污降碳。
往期回顧
國研要論丨國研中心黨組理論學習中心組：構建高水平社會主義市場經濟體制
國研要論丨國研中心宏觀部：以經濟體制改革為牽引 不斷釋放經濟增長潛力
國研要論丨國研中心發展部：著力塑造發展新動能新優勢
國研要論丨國研中心農村部：依靠進一步全面深化改革提高農業勞動生產率和國際競爭力
國研要論丨國研中心產業部：強化因地制宜發展新質生產力的體制機制保障
國研要論丨國研中心創新部：構建支持全面創新體制機制為高質量發展提供動力與保障
國研要論丨國研中心外經部：深化外商投資管理體制改革 更大力度吸引外資深耕中國
國研要論丨國研中心社文部：深化體制機制改革穩步推進養老保障事業健康發展
國研要論丨國研中心市場所：構建全國統一大市場 為構建高水平社會主義市場經濟體制提供堅實支撐
國研要論丨國研中心企業所：堅持“兩個毫不動搖”激發和增強民營經濟發展活力
國研要論丨國研中心金融所：以做好“五篇大文章”為著力點深化金融體制改革
國研要論丨馬建堂：以制度創新來穩定和發展創投資本市場
總 監 制丨王 輝 車海剛
監 制丨李丕光 陳 波 王 彧
主 編丨毛晶慧 編 輯丨谷 云
