水利研究|以合同節水管理帶動深化農業水價綜合改革——寧夏利通區現代化灌區建設的探索實踐與經驗啟示 水利部發展研究中心 摘要：寧夏回族自治區吳忠市利通區地處寧夏引黃灌區的核心地帶,是自治區農業水價綜合

摘 要

利通區地處寧夏平原腹地,位于寧夏引黃古灌區——青銅峽大型灌區秦漢渠灌域,是寧夏引黃灌區的精華之地,主要種植小麥、玉米等糧食作物,灌溉面積約66萬畝,其中引黃自流灌區39.07萬畝,占比59%,揚水灌區26.93萬畝,占比41%。灌區實行分級管護,干渠由自治區水利廳直屬單位秦漢渠管理處管理,干渠以下支斗農渠由灌溉服務專業合作社管理。

利通區推進農業水價綜合改革和現代化灌區建設經歷了十余年時間。2012年在域內5個灌域實施農業水價綜合改革試點項目,2017年成為寧夏現代化灌區建設試點,自此開啟全域推進現代化灌區建設的實踐,2021年成為全區率先完成農業水價綜合改革“第一縣區”,2023年成為全國第一批深化農業水價綜合改革推進現代化灌區建設試點縣(區)。利通區以合同節水管理模式建設現代化灌區項目始于2018年,計劃總投資13.99億元,將利通區全域建成高效節水灌區。

截至目前,已投入各類資金8.61億元,其中社會資本投資超過4.2億元,新建成高效節水灌溉面積11萬畝,高效節水灌溉總面積達26萬畝,并建立了與之相適應的高效運行管護體系。

一是吸引社會資本組建節水服務企業。引進寧夏水發集團公司(占股41%)、吳忠市利通區融通城鄉建設投資公司(為政府出資方代表,占股30%)、大禹節水集團公司(占股20%)、北京慧圖有限公司(占股5%)、北京綠谷源科技公司(占股4%)等市場主體,由政府出資方和社會資本方在利通區組建聯合體項目公司——寧夏水發利通現代化農業供水有限公司(簡稱“寧夏水發利通公司”),作為合同節水管理的實施主體,提供節水改造和管理服務。

二是以特許經營方式一體推進“投融建管服”。通過社會采購招標,寧夏水發利通公司中標利通區全灌域高效節水灌溉續建配套和現代化改造特許經營項目,涵蓋灌區投融資、工程建設、工程運行管理和供水服務等農業用水全鏈條全過程。利通區政府授予項目公司利通區全灌域農業供水的特許經營權、農業灌溉服務專業合作社的經營權以及節水指標的水權交易收入權。項目公司通過自籌資金和融資貸款,整合專業技術力量,承擔利通區66萬畝灌區測控一體化閘門、信息化設施、高效節水灌溉、調蓄水池等工程設施新建改造及日常運行維護任務,提供灌溉服務,維護用水秩序,提高灌區供水保證率和高效節水工程覆蓋率。

三是實行全灌域專業化物業化管護。按照自治區統一部署,推進基層水利管理體制改革,注銷66家原村級農民用水協會,以鄉鎮為單元重新組建14家農業灌溉服務專業合作社(在工商行政管理部門注冊,屬于具有法人地位的經濟組織和市場主體,可出具供水服務發票等)。推行全域市場化運行管理,干渠直開口以下末級渠系統一采取“項目公司+合作社”的管理方式,由合作社進行物業化管理,項目公司承擔日常運行費用和全部350名人員經費支出,提供專業技術支持。

四是完善水價形成機制和獎補政策。利通區自2021年起全面執行運行成本水價,分別由自治區水利廳測算骨干工程水價、利通區水務局測算末級渠系水價,統一由自治區物價局予以批準實施。其中,自流灌區農業水價從每立方米0.0305元調整為每立方米0.071元(骨干工程水價每立方米0.025元,末級渠系水價每立方米0.046元),扁擔溝揚水灌區農業水價從每立方米0.075-0.135元調整為每立方米0.15-0.59元(根據揚水級數不同執行不同的水價,如一、二級揚水水價為每立方米0.15元),并實行超定額累計加價。為激發用水戶、灌水員和合作社等相關方節水內生動力,對種糧農戶定額內用水給予5元/畝的補助;根據當年度用水計劃內的實際節約水量,給予每立方米0.03元的獎勵,按1:1:1的比例分別獎勵給用水戶、灌水員、合作社,實現節水有利、多方共贏。

五是建立基于水權交易的節水效益分享機制。制定利通區用水權交易及收益分配辦法,明確社會資本方投資節水設施,可以獲得節余用水權,交易后獲得合理收益。目前,除水費收入外,項目公司基于水權交易的收益主要有兩部分:一方面,通過加強灌溉服務、調度管理以及灌排設施運行管護,挖掘年度用水指標的節水潛力,將管理節水量進行灌區內跨區域的農業用水權交易,收益按項目公司、用水合作社6:4的比例進行分配;另一方面,通過新建高效節水灌溉工程(主要是規�；�滴灌設施),產生新增節水量,在自治區平臺上開展跨區域、跨行業的水權交易,收益按項目公司、用水合作社、種植農戶7:2:1的比例進行分配。

利通區通過全域實施合同節水管理,既促進了灌區工程設施提檔升級,又實現了機制模式創新,經濟效益、社會效益、生態效益顯著。

一是解決了灌區建設管護資金短缺問題。通過實施合同節水管理,已累計投入灌區現代化建設改造資金8.61億元。同時依托項目公司,將灌區管護等基層水利服務交由市場,大大緩解了運行管護資金壓力。

二是提升了農業節水效果。通過實施高效節水灌溉工程,引入專業化灌溉用水管理服務,全區農業節水累計達到1億m3,自流灌區畝均用水量下降15%。高閘鎮等部分鄉鎮畝均水費由85元降低到58元。與大水漫灌相比,實施水肥一體化高效節水灌溉,畝均增收500元。

三是保障了灌區良性運行。利通全域推行分級分段“項目公司+合作社”市場化、物業化的運維管護,基層水利服務組織管理和工程維修養護得到有效保障,農田水利工程“有人管、有錢管、管得好”。

四是實現了“帕累托最優”。通過機制模式創新,水資源價值成功轉化,同時協調兼顧了政府、社會資本、用水合作社、農業用水戶等各相關方利益訴求,實現灌區節水管理全過程各方協同受益的“帕累托最優”。

利通區以特許經營方式、合同節水管理模式推進項目融資、工程建設、管理服務等工作,系統性和綜合性較強,涉及項目、資金、人員、用地等關鍵要素,需要由地方黨委政府牽頭抓總、系統謀劃、高位推動,才能在方案設計、路徑搭建、機制創新、要素保障等工作中事半功倍。將落實“四水四定”作為實現高質量發展的“生存法則”,統籌水資源與城、地、人、產各要素的關系,實行農業用水精細化管理,綜合采取工程節水、管理節水等多種措施,建立完善的用水監控體系,控制總量、優化用量,提高農業用水效率,科學解決學用水、優化用衡問題。

利通區堅持“先建機制、后建工程”,抓住機制建設這一關鍵,堅持目標導向、問題導向和需求導向,建立健全分區分類分檔的農業水價、促進水資源價值實現的農業用水權、精準的節水獎補、高效的工程運行管護以及投融資等機制。根據區域水資源短缺、行業用水需求旺盛的實際,區分骨干工程和末級渠系、自流灌溉和提水灌溉、定額內和超定額用水等,實行差別化的農業水價,既實現保本運行,又促進了節水;精準核定農業用水權到戶,加強農業用水權交易的制度和平臺建設,引導對節約的農業用水量進行跨行業、跨區域轉換和交易,實現水資源到“水資產”的轉變。

合同節水管理是指節水服務企業與用水單位簽訂合同契約,通過集成先進節水技術、提供節水改造和管理等服務,調動社會資本、專業技術力量參與節水,并獲取收益的一種新型市場化、商業化節水服務模式。近年來,各地結合實際,在農業、工業、服務業等領域探索實踐出合同節水管理的有效模式,主要有節水效益分享型、節水效果保證型、水費用托管型等。利通區緊緊抓住引黃灌區節水改造潛力大、寧東能源化工基地用水需求旺盛的有利條件,充分運用區域水權確權到位、自治區水權交易體系完善的優勢,發揮寧夏水發集團的區域協調作用,因地制宜構建起基于水權交易的節水效益分享型合同節水管理模式,探索出深化農業水價綜合改革推進現代化灌區建設的新路子。

利通區在實踐中統籌兼顧地方政府、社會資本方、用水合作社以及農業用水戶的利益訴求,以不損害各方利益為前提,盡可能讓各方多受益,形成推進合力。如,灌區日常運行維護采取“項目公司+合作社”的方式,將水行政主管部門從繁重的基層水利服務管理中解脫出來,既節約行政資源,又提高了管護水平和效率;遵循“資本逐利性”這一客觀規律,在特許經營合同中明確投資收益率和用水權交易收益分配比例,為項目公司在特許經營期內提供穩定的收益來源;在機制設計中將用水合作社、灌水員、用水戶作為節水量交易收益、節水獎勵的分配對象,使得“少用水就是少花錢、多分紅”觀念深入人心,大大激發了農業用水各有關方節水的內生動力。這一最真實的底層邏輯確保了合同節水管理持續、高效運行并發揮效益。

據統計,利通區家庭承包耕地流轉率已超過40%,利通區準確把握現階段農業從農戶生產到規�；�經營轉變的趨勢,充分考慮糧食作物附加值不高的特點,優化調整種植結構,加快推進適宜地區玉米、小麥等集中連片種植,發揮規模化種植降成本、增產出、提收益等優勢。同時,適應大戶經營、集中流轉、分片托管等新型農村土地規模化經營方式,有針對性地健全完善吸引社會資本、用水計量、水權流轉、水價形成、水費收繳、獎補等機制政策,探索創新基層水利經營模式,提升基層水利服務管理能力。特別是,注重集中連片全灌域推進高效節水灌溉項目,更好激發農業水價調節的乘數效應,為項目公司帶來了規模效益。

黨的二十屆三中全會明確提出,實施支持綠色低碳發展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系,推進水、能源、交通等領域價格改革。寧夏利通區通過合同節水管理探索了深化農業水價綜合改革的可行路徑,下一步要深入貫徹落實黨的二十屆三中全會精神,鞏固深化拓展這一模式,健全合同節水管理中政府和社會資本合作的內容,完善分區分類的農業水價形成機制,為缺水地區、糧食作物為主的現代化灌區建設提供更加成熟、更具推廣價值的實踐樣板。