《全國統一大市場建設指引（試行）》的解讀
國家發改委
水務環保政策專題
摘要：國家發展改革委近日印發《全國統一大市場建設指引(試行)》
以一致性規則規范推進全國統一大市場建設
2022年4月公布的《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》提出，探索研究全國統一大市場建設標準指南。2024年《政府工作報告》明確，制定全國統一大市場建設標準指引。《全國統一大市場建設指引（試行）》（下面簡稱《指引》）就是這樣一個貫徹落實黨中央、國務院決策部署，各地區、各部門在建設全國統一大市場時需要嚴格遵守的一致性規范。
一、《指引》的重要意義
近年來，各地區各部門在自查清理的基礎上，廢止、修訂和糾正了一批妨礙統一市場和公平競爭的政策措施；圍繞強化市場基礎制度規則統一出臺了一批配套政策；在重點領域持續推進改革的步伐，如通報違背市場準入負面清單典型案例、在全國范圍內開展涉企違規收費問題專項整治等。但毋庸否認，目前實踐中還存在著一些市場分割、地方保護等阻礙統一大市場建設的問題。在這樣的背景下，《指引》的制定切實解決了實踐中突出問題，具有重要意義。
一是可以使社會各界更加深刻地認識到建設全國統一大市場的內涵和意義。《指引》不僅可以從出發點和內容等方面明確市場機制決定資源配置的基本規則，還可以通過促進提升政策的統一性，推動各地區、各部門加快融入和主動服務全國統一大市場建設工作，促進商品要素資源在全國更大范圍內的暢通流動，充分發揮我國超大規模經濟優勢和市場潛力。
二是有利于進一步細化各地區各部門在建設全國統一大市場中的目標和任務。構建高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，是《指引》的目標指向。其中，高效規范，就是要在更大范圍內更有效地配置資源，同時要進一步厘清政府與市場的邊界；公平競爭，就是要消除妨礙公平競爭的各種消極因素，降低市場經營主體的交易成本；充分開放，就是要增強國內國際兩個市場的聯動性。《指引》將這一目標和任務具體落實、落地、落細，為各地區、各部門提供了可以參照的、規范的、標準的行動指南。
三是可以壓實各地區各部門建設全國統一大市場的工作責任。建設全國統一大市場的工作復雜而系統，實踐中需要讓規則具有統一性、政策具有一致性、行動具有協調性。《指引》通過積極主動地、統一地拆除制約全國統一大市場建設中的各項具體的、隱形的“籬笆”，培育有利于建設全國統一大市場的“土壤”。此外，由于實踐中一些市場分割與政府保護的行為具有隱蔽性和不可觀測性，引入《指引》進行事前行為指導，具有重要的現實操作意義。
二、《指引》的主要引導對象
在現實中，阻礙全國統一大市場建設的因素有三種：來自縱向行政部門的力量、來自橫向行政單位的力量，以及來自企業的市場勢力。其中企業的市場勢力受《反壟斷法》和《反不正當競爭法》等制約，因此，當前《指引》引導的對象主要是地方政府以及部門政府。通過引導和規范地方政府、部門的行為，以減少、減弱和降低其分割市場和地方保護的動機，奠定要素自由流動和公平競爭的基礎和前提，促進全國統一大市場逐步形成。
三、《指引》的基本框架與具體規范
《指引》立足各方面共識高的領域，既對建設用地市場、勞動力市場、資本市場、技術和數據市場、能源市場、資源環境市場等，具體闡述了建設標準指引，又對市場準入和退出、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范等政府事務，具體列出了必須遵守的基本行為規范和準則。
《指引》聚焦市場環境，分別從軟件環境和硬件環境兩方面展開，重點闡述全國統一大市場建設的基礎制度和市場設施聯通的標準和規范。一方面，圍繞產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，注重急用先立、突出重點，梳理各地方、各部門可主動作為的事項，夯實市場經濟有效運行的基本保障。另一方面，對建設和利用流通網絡、信息交互渠道、交易平臺等方面提出階段性工作要求，以高標準聯通的市場設施助力建設全國統一大市場。
《指引》聚焦市場結構，從促進要素與資源、商品和服務自由流動方面，提出了各種具體的標準指引。如建設全國就業公共服務平臺，不得在戶籍、地域、身份、檔案、人事關系等方面設置影響人才流動的政策性障礙；建立健全協調統一的強制性國家標準體系，加快推動家用電器、家具、電動自行車等消費品行業重點領域強制性國家標準制修訂；等等。
《指引》聚集市場監管，就健全統一市場監管規則、統一市場監管執法、提升監管能力等方面，尤其是就現實中經常出現的多頭監管、競相監管、監管空白、監管失靈、“運動式”監管等方面的體制短板，就健全統一市場監管規則、強化統一市場監管執法、提升市場綜合監管能力和水平等，提出規范政府行為的指引性標準。
《指引》聚集市場行為，對各地區各部門限制商品資源要素自由流動，干預經營主體的進入、經營、退出，招標投標、政府采購中的違法限定或者指定，突破國家規定的紅線底線違規實施的招商引資優惠政策等行為提出若干“不得”，進一步規范不當競爭與市場干預行為。
總的來看，全國統一大市場建設是一個涉及方方面面的、復雜的利益調整問題，目前，《指引》提出了方向性、框架性指導和階段性工作要求。下一步，在執行和更新《指引》的過程中，需要各地區、各部門多措并舉、相向而行，以工作合力推動全國統一大市場建設取得更大成效。（作者：劉志彪 南京大學長江產業發展研究院常務院長、教授）
縱深推進全國統一大市場建設
構建全國統一大市場，是以習近平同志為核心的黨中央從全局和戰略高度作出的重大決策。2022年4月，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》印發實施以來，在各方面共同努力下，建設全國統一大市場取得初步成效。近日，國家發展改革委印發了《全國統一大市場建設指引（試行）》（以下簡稱《指引》），推動各地區、各部門加快融入和主動服務全國統一大市場建設，這是貫徹落實黨的二十屆三中全會精神的重要制度安排。
一、新形勢下縱深推進全國統一大市場建設具有重要意義
《指引》圍繞各方面共識高的領域梳理出可操作、能落實的具體舉措，解決各地區、各部門在推進全國統一大市場建設中“怎么干”和“如何干”的問題，對于全面推動我國市場由大到強轉變，構建新發展格局，推動高質量發展具有重要意義。
處理好政府和市場的關系的重要抓手。當前，全國各地正在貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，堅定不移深化改革、擴大開放，構建更加系統完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制。這就要求要科學界定政府和市場的邊界，正所謂“行有所止，方不逾矩”。《指引》建立了一套覆蓋全國、通用的行動規則和行為規范，明確各地區、各部門的權力邊界和行為“底線”，規范不當市場競爭和市場干預行為，維護和發揮市場機制作用，提高經濟發展質量。
穩定市場預期、提振有效需求的重要保障。當前，面對復雜嚴峻的國際環境和艱巨繁重的國內改革發展穩定任務，黨中央、國務院著力擴內需、提信心，推動經濟持續回升向好。《指引》通過完善和細化市場制度規則，將為經營主體提供公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的營商環境，使其敢于擴大投資、勇于開拓市場；將為消費者營造便利放心的消費環境，使其敢于花錢、愿意消費，更好釋放消費潛能，進一步暢通國民經濟循環，激發全社會的內生動力和創新活力，激發超大規模市場優勢和巨大內需潛力。
二、以細化實化的舉措縱深推進全國統一大市場建設
《指引》聚焦“五統一、一破除”重點領域，在“出實招、求實效”上下功夫，進一步細化實化政策任務，提出一批重要舉措，助力全國統一大市場建設工作高效開展。
（一）明確規則邊界，突出制度統一性
《指引》把“強化市場基礎制度規則統一”作為首要任務，細化四方面要求。在產權保護方面，明確完善依法平等長久保護各種所有制經濟產權的制度體系等。在市場準入環境方面，明確要嚴格落實“全國一張清單”管理模式等。在公平競爭方面，明確要嚴格落實《公平競爭審查條例》等。在信用制度建設方面，明確要統一制定兼容各領域的信用修復規則避免出現不同領域脫節的情況等。
（二）堅持問題導向，突出政策精準性
當前，全國統一大市場建設中面臨一些領域制度規則不完善、要素市場發育相對滯后、地方保護和市場分割屢禁不止等問題。《指引》針對商品質量體系、標準和計量體系以及市場監管規則等領域，明確提出健全和完善的要求。針對土地等要素市場以及能源資源市場，明確提出統一規則和互聯互通的要求。針對不當市場競爭和市場干預行為，明確提出系列禁止性條款及相應的監督機制。
（三）促進信息公開和共享，突出規則約束力
建設全國統一大市場，市場規則、監管信息、政策措施等內容的公開透明是重要環節。《指引》明確提出各地區要制定并動態更新本級政務服務事項標準化清單，同時要加快構建完善多級互聯的政務數據共享交換平臺體系等。這有利于經營主體和社會公眾判斷相關政策舉措是否合規，形成外部監督機制，也有利于各地區、各部門決策信息共享，提高政策一致性水平。
（四）注重動態調整，突出措施適配性
我國地區間發展差距較大，決定了全國統一大市場建設是一個長期過程，不會一步到位、一蹴而就。同時，隨著市場環境的變化和新領域新業態的不斷涌現等，市場建設還可能面臨新的問題，問題也可能有新的表現形式。《指引》明確，將根據執行落實情況，結合新形勢、新要求進行動態調整。通過及時對標準指引進行修訂和完善，確保全國統一大市場建設政策始終與市場實際需求相契。
三、抓好各項任務舉措的落地見效
通過加大宣傳引導力度、強化落實評估監督、形成工作合力等多維度綜合施策，有效推進《指引》確立的任務舉措落地見效，為我國經濟高質量發展、構建新發展格局注入強大動力。
（一）凝聚思想共識，營造良好氛圍
針對《指引》中的任務舉措進行深入細致且系統全面的解讀，確保各地區、各部門能夠準確把握政策導向，明晰自身在全國統一大市場建設中的角色與責任。對在落實《指引》中表現突出、成效顯著的地區，深入挖掘其成功經驗與創新做法，總結提煉可復制、可推廣的模式與路徑，帶動全國統一大市場建設深入推進。
（二）強化評估監督，確保執行到位
各地區要進一步優化本地區政府績效考核相關評價指標，更好反映全國統一大市場建設的成效。可運用信息技術手段動態監測和分析有關信息，及時掌握《指引》落實進展情況，精準發現存在的問題與偏差。有關部門要暢通妨礙統一大市場建設問題線索舉報受理渠道，適時組織專項整治，會同各地區開展典型案例約談通報和常態化問題整改，形成有效的信息反饋與溝通機制。
（三）整合各方資源，實現協同聯動
構建全國統一大市場是一項系統工程。針對市場分割、地方保護、壟斷行為等突出問題，各部門間需建立高效順暢的協同合作機制，提高執法效率與效果。不同地區之間可通過開展多層次、多形式的區域合作，促進市場聯通與聯動。城市群、都市圈等有條件的地區可探索開展區域市場一體化建設，待成熟后推廣至全國，保持全國統一大市場建設的活力與適應性。（作者：申兵 國家發展改革委市場與價格研究所所長、研究員）
