從2005年履新彼時環保總局局長，到2008年作為大部制改革后的國家環保部首任部長，周生賢擔綱中國環保主管部門的一把手已經整整九年。他曾帶頭解決因吉林石化雙苯廠爆炸引起的松花江水體污染問題，曾掀起了一輪震驚業界的“環評風暴”，也曾向華能和華電兩大電力巨頭開出歷史上最嚴厲的環評罰單。他曾被媒體稱為中國的“環保衛士”。
近日，周生賢在《人民日報》上撰文，力推獨立而統一的環境監管執法。這讓人直接聯系到此前曾被提及的“環保大部制”改革。周生賢的表態，不僅令長久以來存在于中國環保監管中的機制弊端再次浮出水面，也引發了人們對于多個部門的環保相關職能可能并入環保部的大猜想。
煩惱1 部委間職能交叉 分散監管力量
目前，我國的環保監管工作并沒有完全納入環境保護機構的管理，從中央到地方各級環保監管工作仍處于國土環境、土壤污染歸國土部門管理；海洋環境由海洋部門管理；農業環境由農業部門管理；河流水域水質、環境狀況由水利部門管理；林業環境由林業部門管理的狀態中。不可否認，環保部因與各部門存在職能交叉，常常出現什么都要管但又什么都難插手管的局面。
2008年，我國進行大部制改革將環保總局變為環保部后，國務院明確提出，環保部需肩負監督管理環境污染防治的職責，落實到部門，主要由環境監察局來履行，具體包括組織開展各種常規性或突擊性的專項檢查活動，查處環境違法行為，參與突發環境事件的應急處置等。
“但實際上，從現行環境監管體制看，政出多門、權責脫節、監管力量分散等問題明顯存在，影響行政效能，削弱監管合力。”周生賢曾直言。
中國人民大學環境金融學院教授藍虹以水污染防治為例介紹稱，不僅水利部門和環保部門各自制定的水污染防治政策存在不統一的問題，實際管理中兩部門為避免重復監管，也形成了“環保部門不下水、水利部門不上岸”的隱形規則。
煩惱2 地方政府“插手” 妨害決策監管
除了部門間權力交叉外，部分地方政府與環保部門也在環保監管上存在著利益博弈。為了不讓環保監管力度因此被削弱，多年來，環保部門垂直管理是否可行一直是業內討論的核心話題之一。在不少專家眼中，目前各地環保部門都屬于“依附型”部門，即在行政序列中，地方環保局往往只是當地政府的一個部門，其局長由本級政府任命并對本級政府負責，經費開支列入本級政府財政預算。因為此種財權、人權與事權上的直接管轄，理論上環保局應“獨享”的執法權也被無形弱化。
在實踐中，地方的重要污染源主要就是當地的各類企業，這些環境執法的對象同時又是納稅的大戶，是解決當地政府就業壓力、增加財政收入的主要力量，因此，這些企業大都受到地方政府的保護。“如果地方政府仍然堅持以資源消耗和環境污染換取GDP增長的發展模式，當地環保部門也不得不服從這種發展思路。” 北京公眾環境研究中心主任馬軍坦言。
馬軍介紹，目前地方政府對環保的不當干預行為大致可分為環境決策和環境管理兩方面。“要么為不符合環評要求或可能難以通過環評的企業或項目‘開綠燈’，要么在對企業進行處理、處罰時打開‘保護傘’。”這些都為中央和地方兩級環保部門的監管造成了巨大障礙。
煩惱3 第三方機構漏洞頻出
隨著企業、項目的環境影響對它們命運的決定作用越來越強，環評、監測領域的第三方機構已成為環境管理環節中不可忽視的力量。然而，由于企業與所雇第三方機構存在利益關系，官方部門又無法全面負責每個項目的環評、全天候監督企業排放情況，環評報告、監測數據弄虛作假的現象始終難以杜絕。
日前，就有類似案例被媒體曝光。在河北省環境執法監察局檢查過程中，執法人員發現第三方負責運營的二氧化硫自動監控設施，設置的量程竟然高達該類污染物排放最高標準的7倍多，數據根本難以被準確監控，設備無法測出企業污染物的實際排放濃度，企業排放是否達標更無從判斷。去年，環保部更是向社會通報，北京大學、同濟大學等知名高等學府在內的環評機構存在報告作家等違法行為，被分別予以取消資質、限期整改等處分。
煩惱4 排污許可制度進展緩慢
排污許可證制度是各國從源頭進行環境控制的主要措施。“排污許可證是法定的許可程序，排污者拿到許可證后才可以依法排污，同時許可證也是執法監督的一個基本依據。”中國環境科學研究院副院長柴發合表示。
然而，我國的排污許可證制度實施了20多年至今仍在蹣跚起步。追根溯源，制度建設的不完善讓這張“證”的形式大于內容。其實，早在2003年原國家環保總局就啟動了《排污許可證管理條例》立法工作，但在2009年推出征求意見稿之后卻戛然而止。柴發合坦言，我國并沒有把排污許可證制度當做一個真正的核心制度來建立和執行。“此前的《管理條例》草案把所有不同的介質如水、大氣和固廢的排污許可證制度都綜合在了一起，但許可證制度設立的關鍵就在于要精細化管理，需要制定操作細節才能避免其變成形式主義。”柴發合介紹，在國外，大氣和水的許可證申請是完全分開的，而且國際上的趨勢也是縱向的按介質管理，而我國則是橫向的綜合性管理，無異于把這道有力的“門檻”降低了許多。
煩惱5 法律授權有限 執法力度參差不齊
如果說完善排污許可證制度是從源頭勒緊監管的警戒線，那么加強執法就是從末端確保監管的效果。近幾年，面對社會上層出不窮的新老環境污染問題，公眾首先就會認為是因為環境監管執法不嚴，才令排污者有機可趁。
實際上，業內人士普遍認為，法律授權有限、政策法規缺乏可操作性等都是環保監管執法力度不足的主要原因。馬軍告訴記者，環保監管執法部門關停違法排污企業需要報請政府部門決定，無法查封扣押排污相關設施，不利于及時阻止違法排污行為、減少污染損害，而且，大多數環保相關法律法規規定較為原則性，缺乏可操作性，致使執法依據不足或自由裁量部分過多。
另外，有知情人士透露，由于執法監管部門操作水平不高、日常運行經費有限，有些地方依然存在“污水基本靠看、大氣基本靠聞、噪聲基本靠聽”的現象，如此的執法力度讓環保監管的最后一扇門也基本形同虛設。
新聞觀察
環保大部制是一劑苦口良藥？
對于完善環保監管制度、解決周生賢的煩惱，整合職能為環保部擴權或許將是一劑良藥，卻也必定是苦口良藥。周生賢也表示，“實行獨立而統一的環境監管”是需要通過環保部門有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量完成的。
“如果按照這一思路，未來國土部、林業局、水利部、海洋局等相關部門中與環境保護相關的職能要并入環保部的話，還是存在較大難度的。”藍虹稱，把各部門的環保監管工作拿出來統一到環保部門，相當于給各部門職能“瘦身”，而且，該部門其他工作很難完全擇清與監管方面的關系，跨部門的合作又不如部門內部容易。
良藥苦口利于病。雖然大部制整合過程中勢必面臨較大的困難，但不少專家都依然肯定環保制度這一改革方向。“只有環保部門權力足夠大的時候，環保監管道路上的坎坷才更容易踏平。”藍虹認為，目前可以將能夠理清的其他部門的監管職能逐漸交予環保部，分歧較大的暫時放置，將環保部門擴權一步步地實施起來。
“不過，同時也要警惕權力過度集中之后可能產生的腐敗等問題。”有業內人士提醒說。
