巴西環境治理模式及對中國的啟示
來源：人民日報 作者：王友明
在發展中國家中，巴西的環境治理模式獨具特色，其立法體系、治理創新、執法機制等領域的建設取得顯著成效，但巴西環境治理尚面臨一些新挑戰，環境治理與經濟社會發展之間的矛盾難以消弭。巴西環境治理的經驗和教訓對于中國環境治理、實現可持續發展具有一定的借鑒作用。
巴西環境治理的特點與經驗
巴西在多年的環境治理中積累了諸多經驗，許多經驗具有濃厚的巴西特色，引起許多發展中國家甚至發達國家的興趣和關注。
一、巴西的環境立法體系健全，環境違法成本高。巴西的《環境基本法》形成于1972年，該法對各種污染的防治和自然資源的保護做出了細致而嚴格的法律規定。盡管如此，巴西的環境治理并未得到足夠重視，在經濟高速增長的“巴西奇跡”中，巴西付出了自然環境遭受重創的代價。為汲取深刻教訓，巴西于1988年在新憲法中專門增加環境一章，成為世界上第一個將環保內容完整寫入憲法的國家。憲法不但規定了一系列環境治理和生態保護的法規,而且確定了政府和公民保護環境的權利和義務，此舉將環境治理上升到國家最高法的層面。此后，一系列涉及環保的新法律、新法規陸續頒布，這些法律和法規使巴西的環境保護立法體系進一步得到充實，內涵更加豐富，其立法細致程度和體系完善程度堪與發達國家媲美。經過數十年的探索和努力，巴西終于建成了以憲法為核心、專項法律法規為支撐的環境保護法律體系。
在巴西諸多環境立法中，“許可證制度”和“環境犯罪法”的震懾力度大，實施效果好。如“許可證制度”規定，凡是對環境影響較大的活動，一律通過環境監管部門的事先評估與審核，否則該活動將被視為違法。“許可證制度”不但規定“事前許可”，而且在獲得許可后，在每項具體操作過程中，必須獲得“操作許可”，否則也構成違法。這種事前與事中都必須獲得環境監管部門許可的做法使得“許可證制度”幾乎到了嚴苛的地步。“環境犯罪法”則是從法律意義上對破壞環境的行為及其主體實行法律懲罰，懲罰內容包括查封違法工程、罰款、追究公職人員的責任、刑事監禁等。該法實行較為嚴厲的懲罰機制，其量刑程度甚至可與“種族歧視罪”相當。在巴西，“環境犯罪法”規定，在禁漁期和禁漁區捕魚者，可處1—3年徒刑并處罰金；虐待動物者可處6個月至1年的刑期和罰金；私自采取路邊野果會被判入獄。如此懲罰力度，足以讓巴西人對自然生態環境產生敬畏之心。
二、巴西環保執行機構完善，執行機制獨特。為落實環境各項法律和規章制度，巴西注重環保執行機制的構建，不但形成從中央到地方的環境政策制定與規劃機構，如，中央政府的環保部、大城市的環保局等環境管理機構，而且建立了由聯邦政府、州政府、市政府組成的“全國環境機構的聯動體系”，負責環境執行的協調工作，形成環境管理與執行的“三位一體”架構。巴西環境執行機構的完善和獨特之處還表現在：一是為了監督、評估環保項目的實施和完成情況，巴西環境部專門設立“執行秘書長”一職，協助環境部長監控、協調、評估各秘書處的工作，并監督、協調和完善部門年度工作計劃和預算，以促進環境部內部職能調整和公共政策實施。二是在環境管理和執法上，巴西組建“環境執法隊”，統一著裝，行使環境監督管理的職能，并將遙感衛星等高新技術應用于環境監督管理。三是根據巴西憲法規定，巴西聯邦機構可介入環境執法行動，形成獨特的“環境檢察司法”，有力地增強了環境執法力度。四是巴西每家大中型企業中均有環保官員常駐，負責監督企業的環保行為，企業一旦被發現有破壞環境的行為，常駐官員則對企業的發展實施一票否決權。此外，針對亞馬遜地區的環境治理，巴西政府專門成立了“亞馬遜協調秘書會處”，重點負責該地區的自然保護和環境法規的執行情況，實施“亞馬遜可持續發展計劃”，促進巴西熱帶雨林的生態保護。
三、“多方聯動，官民并舉”治理環境。巴西不僅在政府管制層面出臺嚴格法律規范公民的環保行為，而且在企業和公民社會的層面出臺諸多措施，鼓勵企業、公民參與環保，提升公民的環保熱情和意識，形成政府、企業、公民“三體聯動、官民并舉，共同參與”的環保治理格局。在聯動機制推動下，巴西一些地方政府出臺互惠性法規，提升居民參與環保的積極性，在諸多民間與政府互動的創意中，“綠色交換”項目廣受歡迎。該項目由市政府牽頭，主要內容是：引導市民將生活垃圾，諸如紙類、金屬類、塑料類、玻璃類、油污類等垃圾收集起來，送到附近的交換站，交換西紅柿、土豆、香蕉等食品。“綠化換稅收減免”項目也取得很好效果。如巴西南部的庫里蒂巴市的法律規定，凡在各自庭院或者房屋周圍植樹種草、進行綠化的家庭，可根據綠化面積的大小減免房屋土地稅和物業稅；相反，如果私自毀壞甚至移栽樹木植被，則可能面臨牢獄之災。對此，巴西環境署通過衛星實時監控，讓人不敢有任何僥幸心理。在巴西，綠色已經成為公民居住和工作環境的主題，巴西全國上下形成了人人愛護自然，人人共享環境、人與自然和諧相處的良性互動態勢。
四、環保投入力度大、環境治理創意多。巴西政府高度重視環保投入，不惜投入巨資保護環境。尤以亞馬遜地區生態保護的投入最為顯著，僅在1991—2000年的十年間，巴西政府就投入近1000億美元。此外，巴西政府幾乎每年都向鋼鐵、造紙和紙漿等易造成污染的企業提供優惠環保貸款。以2013年為例，巴西在設備、工程、咨詢服務、污染控制及清理項目投資金額將高達107 億美元，其中 46 億美元投入水和廢水處理，固體廢物處理約為 50 億美元，空氣污染控制為 11 億美元。
為從嚴治理環境，從20世紀70年代末起，巴西歷屆政府不斷推出環境管理的新計劃、新措施和新手段。如“消除破壞臭氧層計劃”、“國家森林計劃”、“亞馬遜可持續發展計劃”、“城市垃圾回收再利用網絡”、“機動車尾氣治理行動”“環境監測第三方執行”等等，其中，治理汽車尾氣污染取得矚目成就。“機動車尾氣治理行動”規定，新車必須安裝尾氣凈化裝置，汽車燃油必須添加25%的乙醇。目前，巴西絕大部分汽車均使用汽油與乙醇的混合燃料，成為世界上唯一不用純汽油做汽車燃料的國家。巴西政府最近推出新規，從2014年１月２日起，開始全面銷售新型環保汽油。巴西國家石油管理局表示，這種新型汽油可以減少94％的硫排放，不但有助于降低老舊車型廢氣排放的污染指數，而且有助于減少硫酸鹽的形成，從而避免敏感人群因吸入過多汽車尾氣而發生呼吸道和心血管疾病。在實施“環境監測第三方執行”進程中，巴西淡水河谷成為成功的典范。作為全球最大的鐵礦企業，巴西淡水河谷所有的環境監測均由第三方完成，企業涉及環境的一舉一動始終處于第三方監督控制之中。在外部監測機制的倒逼下，企業內部也自覺守法，狠抓環境管理，建立自己的自然保護區。經過多年的建設,淡水河谷已經建成了4種生態系統,有2800多種植物種類、數百種動物。淡水河谷的可持續發展在經濟、社會以及環境方面的表現都符合全球報告倡議組織（GRI）的標準。此外，在諸多舉措和創新手段中，巴西的“自然保護區制度”較為成功。為保護自然資源的可持續利用和生態維護，巴西推行自然保護區制度，如亞馬遜熱帶雨林保護區、大西洋沿岸森林保護區、濕地保護區等等。巴西憲法規定，聯邦政府、州、市必須承擔保護區的設立和管理責任，確保自然公園和生物保護區的可持續發展。
五、注重環保教育，根植環保理念。巴西政府將環保教育以立法形式加以確定，根據《環境基本法》，巴西全國中小學必須開設環保教育課程，因而從20世紀70年代起，環保課就成為巴西中小學的必修課，旨在告知學生環境保護的權利和義務，教育學生從小認識環保的重要性及違法的危害性，以及在中小學普及如何進行垃圾分類、辨別生活用品是否環保等環保常識。1999年4月，巴西正式出臺《國家環境教育法》。該法明示，加強環保教育是政府帶頭、全社會共同參與的職責所在，各級教育機構責無旁貸，必須開展環保教育，各企事業單位、媒體等社會主體必須明確自身所承擔的，并須積極履行的環保教育與宣傳的責任。目前，環保教育氛圍尤為濃厚，公眾的環保意識已經成為自覺自愿的行為。在巴西，公民植樹造林、種草栽花成為風氣，愛護環境已經成為自覺習慣，這種現象與巴西在青少年中狠抓環保教育不無關聯。
六、巴西民間環保組織活躍。巴西環境治理取得良好業績，既與政府大力治理環境相關，也與巴西民間環保組織的辛勤工作息息相關。在巴西，民間環保組織尤為活躍，他們忙碌于環境保護的各個領域，既有普及環保常識、動員參與環保活動、技術含量相對較低的民間組織，也有配合政府環境管理、向政府提供環保信息、參與環境法律訴訟的專業組織，更有運用環境保護和監測技術、改善環境質量和提高監督手段、具有高科技背景的民間組織。在眾多民間環保組織中，“亞馬遜人類與環境研究所”(IMAZON)最為著名，它為亞馬遜地區自然保護做出了杰出的貢獻。
經過多年不懈的努力，巴西環境保護取得積極成效。根據巴西科技和創新部公布的數據顯示：2010年，巴西溫室氣體排放量為12.5億噸二氧化碳當量，較2005年減少39%，已完成2020年減排目標的65%。根據巴西政府于2013年11月公布的最新統計數據,2012年，巴西溫室氣體的排放量為20年來最低值,約14.8億噸。數據分析指出，排放大幅降低的原因在于，巴西的森林砍伐量大幅降低，直接導致溫室氣體排放量減少76%。
巴西環境治理面臨的挑戰與障礙
盡管巴西環境治理取得不俗成績并贏得國際社會的肯定與贊許，但巴西環境治理所涉及經濟社會等領域的深層次矛盾并未得到解決，利益糾葛和發展理念依然是諸多矛盾的焦點和癥結的根源。
一、環境保護與經濟發展之間的矛盾難以消弭。巴西政府汲取既往的深刻教訓，誓言不再以犧牲環境的代價換取經濟的一時發展，但是在付諸實踐時，尤其當政府部門在頂層設計和制定規劃時，決策者經常在環境保護和經濟發展的兩難之間做出不利環境的抉擇，特別是在一些經濟相對不發達的地方州、市，環境治理往往讓位于經濟發展。相關報道稱，一些州急于脫貧致富而將發展經濟置于優先考慮的地位，如為了吸引外資而修建機場，當機場征地涉及環境問題時，州政府官員設法修改地方環境法規，為經濟發展違規開“綠燈”。又如，為了經濟發展，巴西政府對一些長期實行的環保政策也“開了口子”，在亞馬孫地區放開伐木、放牧、開發等活動。由于這一環保政策的松動，亞馬孫地區作為地球最大的雨林區正遭受日益擴大的農業、采礦、基礎設施建設等項目的破壞。巴西官方公布的數據顯示，2012年8月至2013年7月間，林區已有2766平方公里雨林消失，面積相當于兩個洛杉磯大小。亞馬孫森林監測機構IMAZON的數據也顯示，2013年，亞馬孫雨林退化率比2012年幾乎上升一倍。科學家和環保工作者警告，如若政府不采取有效措施，有可能使巴西政府多年來在防治亞馬孫森林退化方面取得的成績功虧一簣。
二、環境執法機制有待進一步完善。盡管巴西擁有相對完整的環境立法體系和執行機構，但是受巴西歷史因素和制度性因素的影響，巴西行政部門官僚主義、貪腐成風的痼疾在自然保護和環境管理方面也有所體現。巴西未能形成統一、嚴格、高效的管理和執行體制，不但出現有法不依、執法不嚴、暴力違法、政治干預、司法透明度低、司法訴訟過程漫長等現象，而且執法部門之間、區域之間缺乏有效的協調機制，環境治理不僅在衛生、能源、司法等多個部門，而且在州、市、聯邦政府之間，常引起管轄權的爭端。“一政多門、一區多政”的現象凸現。巴西環境執法機制的提高有待于國家整個司法行政制度的改革和完善，完全排除行政干預的羈絆、實現真正意義上的司法獨立尚需時日。
三、既得利益集團與環保組織之間的矛盾難以化解。環保組織在巴西環境保護和治理環境過程中功不可沒，但它們的行為嚴重沖擊牧場主、農場主、礦主、森林采伐者的既得利益。一方面，這些既得利益集團拉攏腐蝕環境管理官員，進行利益交換，致使一些環保組織發起的環境訴訟受到干擾。另一方面，他們打擊、迫害那些不愿與他們合作的環保組織和環保人士，一些著名環保人士甚至為此付出了生命代價。
四、城市化進程加快與城市污染加重并存。巴西的城市化進程在發展中國家中名列前茅，早在2008年時，巴西的城市化率就已達到86%。然而，在城市化帶來現代與繁榮的同時，城市治理的壓力與日俱增，城市環境污染日趨嚴重。由于人員大量流入城市，并且主要集中在圣保羅、里約等特大城市，加之就業、住房、社會救助等配套措施的脫節，產生了大批城市失業者和無居者。這些人只得“靠山建房，山上建屋”，形成巴西“窮人上山”的景觀。由于窮人區地勢較高且缺乏衛生設施，家庭污水直接流向低洼處，污染街道與河流，使得污染更難治理。即使在山下的城市中心區，由于城市的急劇膨脹，造成工業垃圾、建筑垃圾、生活垃圾泛濫，以圣保羅為例，每年產生400多萬噸垃圾，其中一半是家庭和商店排出的廢棄物。此外，由于城市化進程帶來的機動車數量迅速增加，進一步造成了城市污染程度不斷加重。
巴西環境治理對中國的啟示
巴西環境治理的成就可圈可點，其豐富的經驗對中國環境治理和實現經濟發展轉型升級具有一定的借鑒作用。
首先，巴西的環境立法高度和執法力度值得借鑒。盡管大多數發展中國家認識到環境保護的重要意義并加以立法，但是，像巴西那樣將環境立法提高到憲法高度，實屬罕見；有法不依、執法不嚴是發展中國家的普遍現象，但巴西將破壞環境罪與“種族歧視罪”相提并論，加以嚴厲懲罰，有效地震懾了犯罪，收到良好的效果。在中國，政府對于企業和個人破壞環境的懲罰偏輕，不足以使全社會引以為戒，應借鑒巴西環境嚴格執法的機制，以收到破壞環境如同“觸碰高壓線”的社會效應。
其次，巴西的環保教育理念值得學習。巴西公民自覺、自愿的環保意識和行為與濃厚的環保教育氛圍密切相關。巴西將環保教育納入中小學必修課程，為全民從小樹立環保意識打下良好基礎，也為政府環境治理提供了良好的輿論氛圍和思想支撐。在中國，環保知識的傳授僅零散地見諸于小學課外閱讀的一些文章中，將環保課納入選修課的學校鳳毛麟角，更遑論將其設為必修課。中國教育部門應借鑒巴西經驗，組織環保專家和教育專家編寫環保教材，可先在小學階段開設環保選修課，開展課外環保實踐活動。在中學階段開設一學期的環保必修課，努力打造全民環保意識的思想基礎。
再次，巴西的環保創意值得借鑒。巴西政府為了治理環境，可謂“點子出奇、創意不斷”。其中“綠色交換”、“衛星搖桿監控”、“綠化換減稅”等創意受到廣泛歡迎，政府、企業、非政府組織、公民社會多方互動，多邊受益，達到共贏的效果。中國在促進全民環保治理中，政府大包大攬，措施相對單一，創意不足，公民積極性尚未得到充分調動，可從巴西諸多創意中引進一二，擇情加以推廣。
最后，巴西的環保投入、科技創新值得中國反思。巴西在環保投入舍得下“血本”，尤其是在發展可再生能源領域，政府不惜投入巨資，換來的是環境的改善、環保產業的升級，可再生能源的開發走在世界前列。中國可借鑒巴西“甘蔗提煉乙醇”的成功案例，選擇一個突破口，加大投入力度，加強科技研發，力爭打造環保領域的“中國品牌”。
由此，本文的結論是：中巴兩國應該加大在環境領域的合作與交流力度。中巴拓展環境合作的可行度較高，一方面，它們具有諸多利益契合點，如：兩國在環境保護和氣候變化上的基本原則一致；兩國發展“綠色經濟”的理念一致；兩國發展轉型的任務相似，國際合作的訴求相同。這些利益匯合點為中巴深化環境合作提供了堅實基礎。另一方面，中巴擁有諸多環境合作的潛在領域，如：在環境立法和執法、環境管理模式、環境教育、工業污染源控制、發展綠色經濟等，兩國在這些領域各有所長，可通過合作，取長補短，共同提高環境治理能力。更為可行的是，中巴制定的《十年合作規劃》已經為兩國的環境合作制定了路線圖和合作重點，該規劃將指導兩國未來十年在包括科技創新、新能源在內的諸多領域的合作。未來，中巴在氣候變化、清潔和可再生能源、綠色經濟等領域的合作將把兩國的環境合作推向新階段。
