隨著我國城市化和工業化進程的加快，“鄰避運動”事件的發生也日漸增多，成為許多地方政府在發展過程中需要直面的考驗。無論從微觀角度看還是從宏觀角度看，它都體現的是個人利益與集體利益的平衡協調、短期效益與長遠效益的博弈辯證關系。只有實現綜合決策、進行全過程監管，才有助于從根本上破解這一難題。

“我們支持市政建設，但是不要建在我家后院”，隨著我國工業化和城市化進程的加快，被稱為“鄰避運動”的事件的發生頻率也在增加。近日發生在廣東省深圳市坪山新區的坪山環境園事件有愈演愈烈之勢，就是這樣一個案例。

　　雖然諸如垃圾填埋場、污水處理廠等市政建設項目在爆發“鄰避運動”時突出表現為環保問題、安全問題，但實際上根源還是決策問題。一位對此深有研究的法學博士一針見血地指出，“鄰避運動”發生的罪魁禍首就是當前政府決策權沒有受到有效約束，項目建設又沒有得到全過程監管。

　　當然，原因不僅僅是這些。

　　現狀： 深圳“鄰避運動”頻頻發生

　　深圳城市迅速發展，環保基礎設施建設已經明顯跟不上經濟發展和市民生活的需求，引發了一系列“鄰避運動”事件

　　深圳是一座地理空間小、人口密度高、污染負荷重的城市，在居民環境意識業已提高的當下，“鄰避運動”成為不得不直面的問題，不能逃避，也逃避不了。

　　如果在網絡上搜索深圳市近期發生的幾例“鄰避運動”，就能知道問題有多嚴重。因此，記者近日專訪了深圳市環境監察支隊相關人員，與他們一起探討“鄰避運動”的解決之道。

　　深圳市環境監察支隊執法人員長期在一線執法，并與市民“親密”接觸，他們對這一問題有很深的體會，也很有發言權。

　　據執法人員介紹，一方面，由于深圳市城區范圍的急劇擴張，大量商業房地產項目在污水處理廠、垃圾焚燒發電廠、垃圾填埋場等市政設施周邊建成，導致居民環境投訴事件不斷攀升，部分甚至演化成群體性事件。

　　比如2013年2月，因燕川污泥深度脫水廠和福永污泥固化填埋場臭氣擾民問題，福永街道的社區居民強行將填埋場進出口封閉，阻止運送污泥的車輛進入填埋場，導致寶安區4座污水處理廠30多天無法進行正常的剩余污泥脫水及污泥外運處置作業。

　　另一方面，從平湖垃圾發電站的限量收納，到福永污泥填埋場超負荷運行，可見深圳市的環保基礎設施建設已經明顯跟不上經濟發展和市民生活的需求。與此同時，深圳市發展所亟需的市政設施項目卻往往由于公眾的反對而難以推動。

　　位于深圳市寶安區的白鴿湖垃圾焚燒處理廠項目就是這樣一個例子。這一項目于2008年12月啟動建設，但從2009年5月起因受到周邊社區群眾激烈反對，致使項目被迫停工至今。

　　據深圳市環境監察支隊執法人員反映，在針對相關情況進行調研、調解和處理的時候，他們從感情上非常理解住戶們產生的抵觸和憤懣情緒，但是從理性上他們必須顧全大局，盡量利用最客觀、科學的方式平息住戶們的怒火，并且提請相關部門給予相應的回復和進一步的處理。

　　“然而，這種被動的、末端的處理方式解決不了根本問題。”在回答這些問題的時候，記者能明顯感覺到他們的無奈。

　　深圳所面臨的問題只是中國的“鄰避運動”迅速發展的一個縮影。

　　據統計，中國的“鄰避現象”可以歸納為以下3種：一是與能源類設施有關的，包括核能發電廠、火力發電廠、煉油廠、石油化工廠等；二是與廢棄物類設施有關的，包括垃圾處理焚燒廠、污水處理廠等；三是與社會類設施有關的，包括特殊交通設施、火葬殯儀館、精神病院等場所。

　　歸根到底，“鄰避運動”已經成為社會公眾與政府職能機構交鋒的導火索，有時甚至對整個社會的安定也造成影響。

　　探因： “鄰避運動”的發生有哪些原因？

　　決策權未受有效制約；政府承諾未履行；監管主要集中于環保監管方面，缺乏長期有效的綜合監管

　　為解決環境問題而建設的環境保護基礎設施，為何反而產生出新的更大的環境問題？“鄰避運動”的產生是必然還是偶然？原因有哪些？

　　深圳市環境監察支隊相關負責人告訴記者，通過在工作中了解到的實際情況，和對深圳市現有污水處理廠、垃圾焚燒發電廠等市政設施項目的調研，分析以往周邊居民對這類設施環境問題的訴求，可以看出，“鄰避運動”的發生絕非偶然。

　　“如果要探究其原因，可以概括為‘三宗罪’。”這位負責人說。

　　一是決策權未受有效制約。

　　“為什么距離如此之近？選址如何確定？有沒有得到全面論證？公眾參與有沒有做到位……”這位負責人說，當“鄰避運動”發生時，附近居民就會提出這一連串問題。面對這些問題，地方政府很少有人及時站出來解答，最終導致矛盾越演越烈。

　　問題確實不好回答，因為答案令人尷尬：項目決策時問題就出現了。

　　首先，項目建設時各個職能部門各自為戰，分散決策，缺乏綜合決策。

　　“這就造成從單一的職能部門內部來看，項目沒有問題，但是綜合來看就會有問題。”這位負責人說。

　　比如早期規劃建設不合理，沒有設定足夠的衛生防護距離；政府各部門之間協調不夠，缺乏有效組織管理，導致在鄰避設施已存在的情況下，仍然難以從源頭上否決周邊已規劃的住宅項目，為日后住宅項目建成后可能引發的環境糾紛埋下了潛在的伏筆。

　　其次，決策信息不對稱，公眾參與不足。鄰避設施項目在選址決策過程中沒有充分征求民意，或是雖有公眾參與的環節，但涉及面不夠廣，參與者多為專家、學者，而普通公眾直接參與的較少。

　　“政府往往未及時就規劃、選址信息向公眾做宣傳和披露工作，同時缺乏暢通的民意表達渠道、深度的討論論證程序以及利益平衡機制，導致項目進入建設階段后，公眾一旦發現可能對其生活環境造成負面影響，就會表現為強烈的不滿。”這位負責人說。

　　平湖垃圾焚燒發電廠（以下簡稱“平湖廠”）便是這樣一個典型代表。

　　在平湖廠一期建成之初，1000米范圍內沒有居民住宅。但隨著城市化進程不斷推進，周邊社區向平湖廠快速發展，導致工廠與居民區之間的距離越來越近，其中輔城坳社區和上木古社區離平湖廠的距離分別僅為130米和300米。最終的結果是其對附近居民的影響越來越嚴重，廠群矛盾越來越難以調和。

　　二是政府承諾未履行。

　　由于政府獨掌決策權力和信息資源，以一元管理為主導，主動公開信息的意愿較低。更有甚者，對部分項目沒有兌現建設之初的承諾。

　　還以平湖垃圾焚燒發電廠為例。據平湖廠周邊居民反映，平湖廠建廠時龍崗區政府承諾按澳門標準進行建設，然而后來簽訂BOT合同時采取的排放標準是國家標準，其中的大部分指標都落后于澳門標準。

　　同時，相關主管部門在垃圾焚燒發電廠建成之初承諾過，每季度會向周邊社區下發環保測試評估報告，可是至2009年初群體性事件發生之前，輔城坳社區居民并未收到相關報告。

　　此外，老舊設施“達標擾民”現象普遍存在，排放標準與居住環境需求矛盾日益突出。

　　這位負責人說，目前，我國對大氣污染排放源的控制和考核，均只考慮了污染物排放濃度和排放量的控制，忽略了其對周圍大氣環境和居民等敏感點的影響。從周圍居民感官的角度而言，其對市政設施所產生的惡臭等環境污染往往更加敏感。老百姓對標準的科學性產生嚴重質疑，進而對新建項目帶有更大的不信任感。

　　三是缺乏全過程監管。

　　據了解，目前針對市政設施的監管主要集中于環保監管，行業主管部門和綜合監管部門缺位，對鄰避設施運營方缺乏長期有效的綜合監管，導致監管執法公信力下降。

　　其實，就算是環保監管也不能完全滿足公眾需要，因為對于公眾比較關注的臭氣、二惡英等污染因子，技術上仍難以實現實時在線監測。監測結果雖然基本實現達標，但難以準確、真實、有效地反映企業長期運營中的排污行為。

　　另外，環保部門單打獨斗進行監管，手段單一，只能關注企業環保設施是否正常運轉、廢氣是否達標排放，而對企業清潔生產、環保設施的維護養護和升級改造等方面缺少約束力、強制力和引導力。

　　反思： 如何從根本上解決“鄰避運動”？

　　必須從源頭上控制“鄰避沖突”的風險和隱患。轉變政府思路，實現綜合決策、透明決策和理性決策才是根本之道

　　既然出現“鄰避運動”，就必須找到解決的方法，否則只會演變成更激烈、更嚴重的社會事件，激化社會矛盾。

　　在歐美，“鄰避運動”曾推動了法治、政府管理和公民參與水平不斷提高。在我國，如能應對得當，將推動政府轉變決策思路，更加契合“依法治國”的精神實質。

　　有專家指出，要治理污染型鄰避群體性事件，必須從源頭上控制“鄰避沖突”發生的風險和隱患，化解因鄰避設施而引起的沖突和矛盾。而轉變政府思路，實現綜合決策、透明決策和理性決策才是根本之道。

　　一是要扭轉觀念，實現綜合決策、全過程監管。

　　縱觀其他發達國家解決“鄰避沖突”最有效的經驗之一，是鄰避設施建設過程的法治化和規范化，具體表現在將鄰避設施的規劃、設計、選址、決策、實施、爭端解決機制等方面納入法治化軌道，從源頭上使得鄰避沖突可能產生的風險控制在法治的范圍內。

　　這樣做的結果，不但使鄰避設施建設中的各個環節得到法制的保障，提高了鄰避設施建設的權威性和規范性，而且對政府和公民的行為也會起到一定的約束和規范作用。

　　借鑒此經驗，相關地方政府應積極轉變思維方式，對因鄰避沖突而引起的行為持包容的心態，站在公共利益的基礎上，戰略性地思考鄰避沖突行為；與公眾站在同一立場，共同來解決污染型“鄰避沖突”引起的抗議事件。

　　同時，政府應轉變角色定位，發揮利益主體以外“仲裁者”和“第三方”的功能。要充分運用法治思維和法治方式處理“鄰避運動”，在此過程中實現政府管理和公民參與良性互動，共同提高。

　　要避免“鄰避運動”的發生，關鍵是要完善符合民主決策、科學決策要求的環境與發展綜合決策機制。改革現有項目決策流程，將立項在前、環評在后變為立項、環評、規劃選址同步進行，將經濟、社會、環境效益綜合考慮，并聯審批。

　　專家指出，應明確規定各級政府應當設立環境與發展綜合決策委員會，統一負責，同步進行項目可研、環評、規劃選址、風險評估的綜合決策研究，提出建議，最后報政府行政首長決策，首長對此決策承擔終身責任。

　　在此環節中還要引入公眾參與、戰略環評，充分聽取多方利益主體意見，實現環境與發展的民主、科學決策。

　　“同時，市政設施監管應該實現全過程、全方位監管。”對此頗有研究的一位業內人士告訴記者：“首先，審計部門就應該介入，畢竟市政工程花的是納稅人的錢，這些錢到底是怎么用的，應該給公眾交代清楚；其次，項目從立項、建設完成到運營，都應該有綜合部門進行監管。”

　　具體來說，可以成立公用設施綜合監管機構，由政府、公眾和專家多方參加，作為獨立第三方，對其服務質量、污染防治、社會責任履行以及資金使用等情況綜合監管。

　　二是要建立起生態補償機制。

　　在廣東省召開的“鄰避運動”座談會上，有專家建議：各級政府應建立長效的生態補償保障機制，明確補償資金渠道，平衡各種主體的利益，減少鄰避設施負外部性給周圍居民帶來的利益損失。

　　具體來說，補償可分為貨幣補償與非貨幣補償兩類方式。

　　“在現實利益補償過程中，當貨幣補償無法達成一致時，可以考慮采用非貨幣的補償方式或是一攬子補償組合，從而避免因談判僵化而導致鄰避沖突型群體性事件的發生。”有專家指出，針對居民個性化的補償需求，或許非貨幣補償的適應性更強。

　　作為有效應對“鄰避運動”的案例，深圳市也不乏成功之例，比如龍華新區沙園埔變電站建設項目就很好地避免了群體性事件的擴大。

　　在這一項目上馬時，面對居民的投訴和質疑，政府統一組織規劃、土地、城建、供電、環保等部門項目專題會診，互相協調，并且安排電網相關負責人、專家及政府相關負責人接受媒體記者專訪。

　　為了打消居民對威脅健康安全的顧慮，當地政府還特意安裝了電磁輻射測試儀和屏蔽設施。為更好地配合項目的開展，還改善了社區配套：政府投入90萬元，對花園小區的監控探頭、路燈、草坪燈等進行維修更新；計劃投資400萬元，將小區旁約1萬平方米的空地建設成社區公園。

　　三是提高環保排放標準，加強環保宣傳。

　　當“達標擾民”成為時下熱詞，不只是讓投訴者不解，更是讓執法者尷尬，有專家指出，主要原因是環保排放標準過低。因此，適度提高相關大氣污染物排放標準的工作必須盡快提上工作日程。

　　為此，對新建鄰避設施項目，應有超前意識，高標準建設、高標準配套二次污染治理設施；對當初建設標準較低、運營已久設備老化的項目實行工程改造，政府部門應對此給予充分的資金保障。

　　另外，提高公眾相關的環保知識也是必須的，這需要政府加強法制宣傳教育，普及相關科技知識，提高公眾的法治意識和對鄰避設施建設的認知度，為鄰避設施建設創造有利的政治和社會環境，減少鄰避設施建設的風險。

　　與此同時，加強公眾引導，讓公眾積極參與，使公共設施的重大決策成為社區共同事務，通過處理好政府、個人、社區之間的利益，力爭形成利益共同體。

　　在社會心理方面，還可通過鄰避設施建設成功典型案例的示范與宣傳，來減輕社區居民心理上的恐懼，減少鄰避設施建設的障礙和阻力。

　　總之，應充分認識到周邊居民基于環保和健康訴求的正當性，不能片面、剛性地要求周邊居民顧全大局、犧牲小我，而應該在防范機制、環保補償和回饋、宣傳教育等方面尋找更有效的政策工具。

　　有專家指出，只要能夠妥善處理、正確應對，“鄰避運動”是可以得到有效解決的。

　　相關鏈接

　　“鄰避運動”產生“四步曲”

隨著現代化與城市化進程加快，公眾對城市公共服務的水平和質量要求越來越高，為了滿足公眾日益增長的公共服務需求，必須大量興建諸如垃圾處理廠、污水處理廠等公益性市政設施。這些設施在給公眾帶來正效益的同時，也給設施周邊地區居民帶來了負效益。周邊地區居民往往通過集體行動方式來表達訴求，從而形成一種“鄰避沖突”。

　　事實上，這種被冠以“鄰避運動”的行為，其實并不是新生事物，早在上個世紀80年代在國外就已經有類似的案例。

　　在上世紀80年代的美國，由垃圾填埋場、機場、監獄、收容所、戒毒服務中心等設施選址建設引發的沖突逐漸增多。盡管民眾都認為這些設施是城市發展不可或缺的一部分，但卻希望遠離自己，落址他處。“歡迎建設，但請遠離我家后院”一度成為美國上世紀80年代的“大眾政治哲學”，《紐約時報》稱那是一個不折不扣的“鄰避時代”。

　　同一時期，在一些歐洲國家，由核廢料儲存選址問題引發的抗議，也發展成為影響廣泛的環境保護運動。上世紀90年代以后，亞洲一些國家或地區如日本、韓國等地也開始出現以反對環境污染為主題的“鄰避運動”。

　　不難發現，“鄰避運動”是伴隨著經濟社會飛速發展的產物，特別是人們對生活環境越來越關注時，類似的事件也越來越多。一旦整個社會對于類似事件形成鋪天蓋地的輿論聲勢，相關政府部門就不得不服從于民意。而且“鄰避運動”開始呈現出以抗議污染項目為核心，逐漸向其他公共項目擴散的趨勢。

　　這些看似區域性的維權運動，都遵循著同樣的擴散渠道：某地被曝有重大污染項目在當地絕大多數居民不知情狀態下準備興建——激起當地民眾抗議——通過網絡等載體進一步發酵、擴大事態——當地政府迫于民意最終取消相關項目。