在“十三五”時期我國經濟新常態大邏輯下，環境管理機遇和挑戰并存。污染欠賬多、污染隨著產業轉移、政策執行走樣、排污費的覆蓋面窄、收取率低等，制約環境管理和環保產業的發展。對我國環境污染的嚴重性和復雜性、生態環境形勢的嚴峻性，以及污染治理的艱巨性和長期性，應當有一個清醒的認識。扭轉環境保護與經濟發展不協調、不可持續的狀況，滿足城鄉居民日益高漲的環境訴求，必須調整環境管理思路，加快改革步伐，扭轉環境保護“弱勢”格局，厘清環境管理、環境事業和環境市場的關系，形成以排污許可證為依據的管理主線、以環境標準為準繩的倒逼機制，以司法裁定為常態的終身責任追究制度，創造一個人人守法、企業自覺治理污染和保護環境的社會氛圍。

在全面深化改革、建設法治國家、邁向“兩個百年”、實現中華民族偉大復興“中國夢”的進程中，環境管理應與時俱進，調整思路以適應外部形勢變化的需要，加快改革以打破制度藩籬，扭轉環境保護與經濟發展不協調、不可持續的狀況，滿足城鄉居民日益高漲的環境訴求，促進人與自然和諧發展，邁向生態文明新時代。

一、環境保護面臨的機遇和挑戰

在“十三五”時期我國經濟新常態的大邏輯下，增長速度、經濟結構、增長方式和增長動力等均將發生深刻變化，對環境管理也將提出新的要求，機遇和挑戰并存。只有抓住機遇，迎接挑戰，才能迎來環境保護的新氣象。

1.新形勢下的環境保護機遇

環境保護得到黨中央、國務院日益重視。十八大把生態文明建設納入 “五位一體”總體布局，要求全面推進經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設和生態文明建設;天變藍、水變清、地變綠，人居環境更美好，應成為我國發展質量和效益提高的重要標志。

環境法治日臻完善。十八屆四中全會要求，實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好，必須更好發揮法治的引領和規范作用。新修訂的《環境保護法》2015年付諸實施，氣、水、土壤污染防治思路日趨清晰，為全面改善環境質量奠定了基礎。

污染物排放強度在下降。隨著我國增長方式轉變、產業結構調整和能源結構優化，特別是經濟增長速度降低、重化工業增長對GDP的貢獻下降，污染物排放強度在降低，有利于開創環境質量改善和污染防治的新局面。

污染物排放逼近峰值。隨著我國進入工業化和城鎮化的中后期，大規模“土木工程”建設速度的放緩和房地產市場的消化調整，經濟增長與污染物排放增長的 “脫鉤”態勢已經出現，污染物排放峰值“拐點”臨近，生態環境壓力緩解的“機會窗口”開始顯露。

多渠道融資局面可望形成。國家出臺了鼓勵社會資金進入戰略性新興產業的政策，政府和社會資金合作(PPP)受到激勵，大型國有企業攜巨資和高新技術進入環保產業，資本市場上環保企業比例增加，為環境管理和污染治理提供了資金保障。

公眾訴求日益高漲，成為環境保護的動力。公眾環境權益觀增強、環境公平正義訴求與環境質量改善要求提升，要求政府加大生態環境保護投入，加大污染治理和監管力度，將成為生態環境保護的重要動力。

2.面臨的主要挑戰

當前，我國的環境污染形勢十分嚴峻，環境管理面臨巨大壓力。

發展壓力依然存在。由于我國工業化和城鎮化的歷史任務尚未完成，地區之間、城鄉之間的收入差距以及中西部地區的貧困人口等原因，發展仍是一些地區的“硬道理”。有生產就會有排放;讓全體人民“共同富裕”又不能付出環境代價，尚無成功先例。

污染欠賬多，污染物排放總量居高不下。噪聲、揚塵等局部性環境問題，灰霾、水體富營養化等區域性環境問題尚未完全解決，重金屬污染、永久性有機污染、氣候變化等新的環境問題相繼出現;環境污染成為人體健康、公共安全和社會穩定的潛在影響因素。

污染隨著產業轉移而轉移。產業轉移是地區梯度發展的理論基礎，也會帶來污染轉變的現實。一些地方“招商引資”主動引來污染型企業，一些企業 “只排污不治理”，形成污染從東部向中西部、從城市向農村的蔓延之勢，增加了污染治理和環境質量改善的難度。

政策執行走樣。一些法規僅是原則性表述，執法的“自由裁量權”較大;一些地方對己有利的就執行，“上有政策下有對策”;一些地方將排污費作為財政來源，排污收費少、覆蓋面窄、收取率低，難以支撐污水處理、垃圾處理等設施的正常運轉。

干部選拔和社會風氣不利于污染預防。地方環保部門一把手由當地政府任命，“立得住的頂不住，頂得住的立不住”;一些地方優先選拔“救火式”干部，兢兢業業的環保局長很難得到提拔;對環保違法行為的懲罰不愿“較真”，因為“低頭不見抬頭見”;一些企業排污向下“看齊”……“劣幣驅逐良幣”的風氣，不利于污染預防和環境質量的改善。

行政管理體制尚不完善。在中央層面，環境保護職能分散、相互扯皮等問題在一定程度上存在;不同部門發布的數據相互矛盾，影響政府的權威和公信力。缺乏技術型官員體制安排，在技術管理和服務崗位的人員因為難以提升而流失嚴重。多元化的社會管理體制尚未建立。“鄰避運動”表明公眾意見仍未能成為地方環境決策的依據。

二、關于我國環境管理和改革的一些討論

環境保護是“市場失靈”領域，應發揮政府的管理和調控作用;“向污染宣戰”是政府職責之所在。環境管理應當總結經驗，分析問題，轉變思路，開創環境保護新局面。

1.在改變“弱勢”地位的同時，也要優化配置內設機構

環境保護部雖然列入國務院組成部門，但實踐表明，對產業結構調整、落后產能淘汰等缺乏有效手段和政策工具。

與發達國家相比，我國環境保護理念和部門設置并不落后，但在環境管理日常化的過程中功能減弱。一是每年“兩會”期間的中央人口、資源、環境座談會取消后，地方黨委對環境把握和重視程度下降;二是國務院環委會在環境保護部僅留辦公室，部際聯系和協調功能減弱;三是全國環境保護人員僅10多萬，相比污染嚴重的現實明顯不足，有些地方環保人員靠 “排污費”生存;四是受發展階段和基本國情所決定，“發展是硬道理”被地方政府放在優先位置，環境保護是“弱勢”部門，環保人員甚至不能進入企業檢查治污情況。提高我國發展質量和效益，迫切需要改變這種狀態。

在中央層面，一是處理好與經濟部門的關系，按“各負其責”要求做好分工協作;二是對山水林田湖進行統一保護、統一修復和統一監管，對分散在國土、農業、水利、林業、海洋等部門中的各類公園進行統一管理，既可以減少“九龍治水”現象，也可以起到“簡政”作用;三是優化內設機構。即使實行大部制改革，環境保護也應是專業化管理部門;將具有公益性的生態功能統一管理，是一項涉及部門職能調整、人員分流安置等的系統工程，應在深入研究的基礎上循序漸進地加以推進。當環保部內的處長們在一起討論環境管理時，感到沒有職能交叉、關系順了，改革成功也就可期了。

理順中央和地方關系，賦予地方黨委和政府環境保護責任和權力。在地方層面，減少管理層級，根據需要設立環保局;取消市轄區級環保局，由市環保局直接管理。明確必要的環保編制，增加公共財政投入，執法人員費用支出不能來自“排污費”;如果人員偏多則應按國務院清查“吃空晌”部署進行精簡，以提高行政效率。

2.厘清環境管理、環境事業和環境市場及其之間的關系

盡管環境保護是政府職能，但仍有環境管理、環境事業和環境市場之分，對應于政府管理部門、事業單位和企業。

近年來，我國污染物排放、環境質量改善以及制度建設取得明顯成績，但被居民環保訴求高漲所淹沒。網上流行一種觀點，我國環境質量下降、灰霾天氣頻發與環保部門工作不力有關。某些領導的文章中提出，“政府是生態產品的提供者”，模糊了政府角色。一些地方習慣于項目審批，該用“大棒”的地方也用“胡蘿卜”，為“尋租”留下了空間。中央巡視組通報環境保護部少數人干預環境影響評價，為政府不當干預留下口實。

查閱網站上前些年的環保回顧文章可以發現，我國一直將與環境保護有關的管理、事業和市場統稱為環境事業。不劃清三者邊界，政府部門難免越位、錯位和缺位。政府在環境管理上的作用是制定規劃、政策、法規和標準等，并加強監管和執行，以保證生態環境的可持續性。國務院賦予環境保護部的職能以及環境保護原則，無論是“誰污染誰治理”還是十八屆三中全會提出的“排污者付費”，均沒有規定政府是治污主體。政府不是污染物排放主體，也不應是污染治理主體，而是生態環境管理人。

原則上，監測和評價的部分工作屬于公益性事業，執法機構必須是行政性質。監測工作既可以由專業隊伍承擔，也可以由政府出資的事業單位承擔。同樣，環境影響評價屬于環境事業，可以由政府出資(公益性)單位或專業化機構進行。

環境保護可以發揮市場機制作用，本質是調整利益相關方關系，提高污染治理和環境管理的效率。生態環境好是全社會共同努力的結果，是企業減排、公眾參與和行動的結果，而不僅僅是由政府管出來的。管理學大師德魯克指出：“產品是生產出來的，而不是管理出來的”。如果沒有人的文明，好的生態環境也會遭到破壞，“越窮越砍”的惡性循環就是佐證。

3.環境保護目標指標理應成為轉方式調結構的約束條件

對我國環境形勢的判斷爭議較大：有人認為環境質量好了，有人認為整體在惡化;盡管判斷上有差異，但均會提到“環境形勢嚴峻”。即對我國環境污染的嚴重性和復雜性、對環境污染治理的艱巨性和長期性，應當有一個清醒認識。應處理好目標導向與問題導向、需求導向的關系，設定目標必須切實可行，圍繞目標確定近中期的重點任務;或以解決危害居民健康的重大環境問題為突破口，問題導向解決突出環境問題。

“十二五”國民經濟和社會發展規劃綱要，將四項環境保護指標定為約束性指標，這對“倒逼”發展方式轉變和改善環境質量均是必需的。“十三五”規劃中的環保指標，既應讓地方環保人員說得清含義，也能讓老百姓親身感受得到。從這個角度看，提出天藍地綠水清和健康為本的定性目標，加上污染物排放的定量指標，可以構成指標體系。須知，有些污染物成分具疊加效應，如SO2和NOx;有些可以抵消，如SO2和氨反應后會沉降，因而最好用環境質量指標，避免總量數據“失真”引起爭議。國際經驗表明，污染物排放峰值的出現早于二氧化碳;“APEC藍”經驗表明，只要我們想干總能達到目標。2020年出現排放峰值拐點，2025年大氣環境質量得到整體改善，應成為環境保護的努力方向。

環境目標一旦確定，就應當發揮目標導向和“指揮棒”作用。環境質量改善與否，是檢驗環保工作績效的“尺子”。對地方環境保護主管部門的考核，除考核環境質量外，還應將突發事件、“鄰避運動”、群眾上訪的變化等作為評價指標。通過目標導向和評價考核，創造一個人人(每個企業)守法、違法不為，企業自覺保護環境和治理污染的社會氛圍，收到事半功倍的效果，實現以最小的經濟投入達到環境質量改善的目的。

4.梳理環境經濟政策，促進環境權益的公平性

調整思路，用好政策工具，既不能什么都管，什么都管什么也管不好;也不能“種了別人的田荒了自己的地”，最后老百姓對環境質量還是不滿意。

環境保護的政策，既可能是公共政策，因為環境與每一個社會成員有關;也可能是專門政策，側重于推進環境保護事業的發展;還可能是環境經濟政策，引導環境市場的健康發展。作為公共政策，應當追求公平公正為目標。作為專門性政策，應當追求行政效率的提高、提高政府的公信力;行政效率的提高反過來也會促進環境質量的改善。

環境經濟政策的本質是用發展環保產業的途徑解決環境污染問題。收到環境經濟政策的預期效果，既符合國情，又行之有效，需對現有環境經濟進行總結評價。從實際出發，應提高排污費征收標準，使第三方治污企業能夠正常運行并有微利，實現污染治理的專業化、規模化和社會化。針對汽車尾氣加重城市灰霾污染的問題，對排放超標的車必須按規定進行檢測和維護，征收“庇古稅”并用于大氣污染治理，使城市有“潔凈的空氣”。

三、應當加大實施力度的政策工具

經過40多年的發展，我國環境保護政策、法規和標準已經形成體系，國內外專家對此已有共識。選擇其中的一些，包括排污許可證制度、環境標準、責任終身追究制度以及能力建設等，加大實施力度，可以起到“事半功倍”的作用。

1.以排污許可證的制定、實施和監督形成管理主線

排污許可證制度承載了環保法律、減排責任、技術規范等方面內容，應在原有工作的基礎上細化深化，使之具有法規效力，加大推進力度。十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，污染物排污許可證制度和企事業單位污染物排放總量控制制度尚不健全。從污染物種類、控制指標、排放方式等方面，不斷健全排污許可證;未取得排污許可證的排污者，不得排放污染物;并逐步建立全國范圍內的統一公平、覆蓋主要污染物的污染物排放許可證制度，為排污權交易市場的發展奠定基礎、創造條件。

強化許可證制度的實施監督。在我國誠信缺失、“劣幣驅逐良幣”的背景下，必須加大執行和監督力度，扭轉“守法成本高、違法成本低”和“老板發財、政府埋單、群眾受害”的不合理現象。如果環保部門與企業還是“警察與小偷”的關系，將出現“七頂大蓋帽管不了一頂破草帽”的結果。改變以往“排什么，排多少，減多少”由環保部門說了算的情形，企業須以年報或不定期報告向社會發布污染物排放和治理情況;必要時經第三方論證。對區域環境有重大影響的上市公司、國有公司、跨國公司等，必須有報告或報備制度。經督查發現報告與實際情況不吻合的，如經第三方論證，公布第三方并列入黑名單;對偷排污染物的企業加大處罰力度，形成排污者主動積極減排的外部環境。

各級環保管理者，也必須轉變思路，調整角色定位，把監管部門與企業關系更多地定位于伙伴關系，為企業解決清潔生產技術、降低污染物排放等問題。

2.以環境保護標準為準繩形成“倒逼”機制

標準是可以“落地”的環保措施。國家應制定環境保護的一般通則或基準，以減輕單位產品的資源投入和污染物排放。我國出臺了眾多環境標準，但沒有起到應有效果，公眾誤以為缺乏環境標準。改變過去從國外直接翻譯的做法，應加強標準研究使之符合國情;加大標準實施力度，要求企業和公眾做到的，制定人先能做到、自己的親戚能做到、自己身邊的人能做到、自己目力所及的人能做到。

通過環境標準，促進產業結構優化升級，進而起到從源頭改善環境質量的效果。具體做法是，對新增產業，以環境標準為“門檻”抓好企業和產業的準入;對存量產業，以環境標準為“尺子”，淘汰落后的產業、產能、技術和工藝，促進產業結構優化升級。

用正確的思路和方法保護好環境。有了好的管理思路，仍需要有好的實施路線圖。將管理和改革思路與技術路線圖按不同順序組合起來，會得出不同結果：有好的思路也有好的路線圖，會收到“事半功倍”之效。有好的思路而沒有好的技術路線圖，好的結果是“好心辦壞事”、“交了學費”;不好的結果是“拍胸口”干事、拍屁股走人。有好的技術路線圖卻沒有好的思路，可能會事倍功半、得不償失。既沒有好的路線圖也沒有好的思路，好的結果可能是“不按規矩出牌”卻成功了;也可能留下沒有人愿意收拾的“爛攤子”。

3.實行賠償制度和責任終身追究制度

通過法律強制、政策激勵和約束，使各級干部、企業和社會公眾樹立保護環境的主人翁意識，增強責任感。對企業和個人違反法規、造成生態環境嚴重破壞的行為，新修訂的 《環境保護法》明確了按日計罰制度，讓違法排污者對“污染損失”進行補償。新加坡的經驗告訴我們，當處罰力度足夠大時人們就會“守法”。可以建立一套目標體系、考核辦法和獎懲機制，對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的干部，實行終身追究責任制;不能把一個地方的生態環境搞得一塌糊涂后，拍屁股走人，從而解決“形象工程”、“政績工程”以及亂作為、不作為等問題。

在新常態下，對環保違法行為的處罰應當創新模式，依據“兩高”發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，發揮司法部門的作用，即環境違法行為的司法裁定和懲罰應該常態化。最高法院已經宣布成立環境資源審判庭，可探索環保“陪審員”制度，由環保部推薦專家、社會名流參與重大環境事故的公開審判，并作為提高公眾意識的重大舉措。

4.加強能力建設，形成環境保護的長效機制

建立排污權交易市場，推行排污權交易制度，利用資本市場募集更多資金進入環境保護領域;發揮公共財政資金“種子”作用，引導社會資本投入生態建設和環境保護領域。污染治理應更經濟。我國電廠脫硫采用了一條“昂貴”的技術路線，一些上了脫硫設施的電廠由于成本原因運行不起，發展改革委對部分企業罰款就是例證;如果采用低硫煤發電或通過“洗煤”洗掉其中的硫鐵礦等前端措施，可以節省社會總成本。環境污染治理應留給市場更多的選擇，環保企業會選擇實用技術和路徑，以降低治污成本;也會在實踐中不斷創新，探索出符合中國國情的解決思路和污染治理方案。

加強能力建設。加強污染物排放等監測網絡、預報預警、應急管理等設施和公共平臺建設，支持相關領域的技術開發和推廣應用;加強保護環境、可持續發展等的宣傳和科普，提高公眾參與生態環境保護的能力和水平。公眾不僅能積極參與，更應從自身做起，從小事做起，盡可能綠色出行，進行垃圾分類，不隨手扔垃圾等。只有社會各界的共同努力，環境質量才能得到改善，生態文明新時代也才會早日來到!