日前，由國家發展改革委等六部委共同起草的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）獲批，將于下個月1號起正式實施。
近兩年來，投資建設領域正悄然刮起一陣“公私合作”（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）熱潮。事實上，我國最早的PPP可以追溯到上世紀80年代。由于PPP模式的優勢恰好切中了當前加速政府職能轉變、緩解地方債問題、推動基礎設施完善等熱點，中央、相關部委在去年先后出臺規定與文件，使PPP近一步升溫。
然而，想要準確的理解這些規定與文件的定位、意義與適用范圍，首先就不能將公用事業特許經營簡單的等同于PPP。什么是政府特許經營，它在廣義PPP中處于什么位置、公用事業特許經營與傳統的政府購買服務的差異在哪里……只有正確的掌握項目融資領域下眾多概念的異同，才能避免不必要的疑惑與猜測，從而在經營管理中正確且靈活的對不同的規定與文件加以運用。
一種采用特許模式的契約型PPP
PPP是一個意義非常寬泛的概念。德國學者Norbert Portz說過，試圖去總結PPP是什么或者應該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據不同的案例來確定。
事實上也確實如此，直到現在，世界各國對PPP的內涵也沒有一個確切的共識。
“PPP是一個集合式概念，它通常被描述為公、私部門之間相互合作、共擔風險、提供產品和服務的可能關系的‘光譜’。”中國社會科學院法學研究所助理研究員李霞表示，2004年，歐盟執委會《關于公私合作及政府采購與特許歐盟法規綠皮書》發布后，其將PPP分為機構型和契約型的方法遂成通說，機構型和契約型也成為目前歐洲各國PPP的兩種主要實現形式。機構型PPP主要通過公、私部門合資組成公司實現，公部門通過在項目公司中的持股和地位來實施對公司的影響和控制。而契約型PPP，則是指公私部門以合同作為基礎建立雙方的合作。
實際上，當前我國社會上受到熱議的“PPP”，在更多情況下指的是機構型PPP，也可以說是狹義的PPP，如2004年的北京地鐵4號線項目。
那么，《辦法》中的“特許經營”在這個集合概念中的定位又是什么？
根據《辦法》描述，“本辦法所稱基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。”
李霞表示，特許經營屬一種采用特許模式的契約型PPP，BOT（建設-運營-移交）和TOT（轉讓-運營-移交）為其最常采用的方式。在國內法律框架中，特許經營指的是投資者或經營者經公部門選擇而獲得排他性或壟斷性的權利，在一定期限和范圍內開發利用某種自然資源、從事某種特定行業、提供某項公共服務或經營某項公用事業產品，也即“吸引民間資本參與特許經營性項目建設與運營”。獲得特許經營權的企業，通過直接向公眾提供公共產品和服務，履行經營協議，從使用者處收取費用來獲取收益，同時接受主管部門對產品和服務質量的監督檢查。
“當然，并不因為企業是直接的產品和服務提供方，公部門即免除相關公法上的約束。”李霞提到。
內涵不一共享經驗
公用事業特許經營由于具備滿足政府向社會提供公共服務產品需求的屬性，并且被看作是轉變政府職能的重要手段，因此在實踐中經常被與政府購買服務同時使用。然而，正如國家發展改革委法規司司長李亢在日前的發布會中所提到的，《辦法》在第5條中“梳理總結實踐做法規定了特許經營的基本方式”，因此，將“特許經營與政府購買服務在性質上和內涵上做了界分”。
那么，公用事業特許經營與傳統政府購買服務的內涵相互間有著什么關系，而所涉范圍又有什么區別？
“政府購買服務的主要實現形式是合同外包,而城市公用事業特許經營(concession)和合同外包(contract out)本來就源于不同英文詞匯的翻譯。”浙江財經大學校長王俊豪在其《城市公用事業特許經營相關問題比較研究》一文中表示，從字面上看，兩者區別主要在于特許經營中具有經營性，一般存在消費者的費用支付，而合同外包通常不具有經營性，也不存在消費者支付問題。所以兩者在交易結構、項目的投融資安排上會存在較大差異，通常特許經營項目的交易結構安排比合同外包更為復雜。
王俊豪提到，公用事業特許經營和政府購買服務的主要差異體現在實施的依據不同、適用的范圍不同、主體不同、主要模式不同、程序不同等5點。然而，他同時表示，由于基于類似理念和制度邏輯，兩者在實際運作過程中面臨許多類似的挑戰，也能共享許多相同的解決經驗。
“對于特許經營和政府購買服務而言，完善合同，制定成熟的特許或采購流程，對合作要求進行充分的定義，建立有效的監管體系是兩者共同的任務。”他表示。
李霞則表示，在國內法律制度框架內，除了公、私部門的責任分配不同以外，特許經營和政府購買服務二者之間還客觀存在著其他不少差異。在付費方式上，政府購買服務“使用財政性資金”，即政府付費；特許經營則由使用者付費，并由此產生“排他性”——只允許特許經營者而不允許其他機構向使用者收費。同時，傳統的政府購買服務一般是“付現”，即付出現金、即刻提貨，而特許經營則是政府“描述產出要求”，與特許經營者簽訂長期采購合同，特許經營者按合同生產本該由政府生產、提供的產品（服務），主要承擔財務與市場風險，而政府則將短期投資變成長期向企業購買服務。
另外，政府購買服務的對象包括公共產品、公共工程和公共服務，特許經營的采購對象則一般是項目，并且往往相當復雜。而且，政府購買服務往往以價格最低作為競爭的核心要素；特許經營的目標則是“滿足用戶需要的全壽命周期的費用與質量（或滿足目標）的最優組合”，并且基于利益共享、風險共擔的原則，為了對社會資本產生足夠吸引力，有時還會另立動態收費定價機制或提供政府補貼。在評定體系方面，由于特許經營項目是為公眾提供公共產品，因而對采購結果的評定一般由購買主體、服務對象和第三方，圍繞資金使用績效、服務項目的數量和質量等指標綜合評價項目的實施和管理效果。
“可以說，特許經營是一類特殊的政府購買服務。”李霞表示。(來源中國經濟導報，原標題《特許經營不能等同于PPP》，作者吳淵，PPP資訊整理)
