【中信公用環保】2016綠色基礎設施與海綿城市國際論壇 2016-3-27
我們參加了3月16日~19日在深圳水環境聯盟（WEF）、中國城市規劃學會城市生態規劃學術委員會主辦的“2016綠色基礎設施與海綿城市國際論壇”，本次論壇對于海綿城市討論更加深入和細化，主題內容偏技術和實操層面，側面反映我國海綿城市已在從理念灌輸階段到大規模實操層面過渡。會議圍繞海外經驗、海綿城市與排水防澇、建設實操培訓、國內試點城市經驗交流及總結等熱點問題展開，根據市場關心問題和我們了解情況，簡要總結如下：
《用于洪澇管理的綠色基礎設施》
·綠色基礎設施管理暴雨：綠色基礎設施在控制暴雨方面存在合理性，因為通過截獲并原位滯留大量暴雨，使得徑流量變小，可以減少洪流事件的峰值流量、洪水高度、洪水破壞程度等，進而減小洪泛區、降低洪水影響和雨洪損失。盡管綠色基礎設施捕獲的徑流量相對較少，但是能顯著減少所有洪水事件帶來的損失，進而降低政府將來的洪澇損失支出并且保護洪水控制方面現有的投資。根據對20個匯水區在增設綠色基礎設施前后的情況進行評估，匯水區面積分布在1,500~8,000平方公里區間內，遍布美國東、中、西部，利用美國環保署開發的ICLUS模型來估算不設和設置綠色基礎設施后的損失，兩者相減得到采用綠色基礎設施后的可避免損失，損失包含經濟損失、社會影響等。在樂觀、中性、保守三種情況下，采用綠色基礎設施后20個匯水區2020~2040年可避免損失價值的現值總和分別為50、23、8億美元。
《奧克蘭現代雨洪管理簡介》
·奧克蘭市現代雨洪管理體系：新西蘭現在雨洪管理起源于上世紀80年代，目前在奧克蘭市有近千座雨洪管理設施，經濟價值約56億美元。新西蘭現代雨洪管理體系的構架分為6個層面：1）法規層面：現代雨洪管理涉及方面較廣，新西蘭政府將有關土壤、大氣、水等幾十部法律法規整合進入一部法律，各省也推出聯合規劃和e技術指南，法律法規層面的合并為新西蘭政府推行現代雨洪管理提供有效的法律層面支撐；政府多法和多規合一過程中廣泛爭取居民參與，對公共開放。2）規劃層面：制定規劃時不僅考慮過往歷史還需考慮未來氣候變化影響，對于雨洪資產還需要做雨洪資產管理計劃。3）雨洪模擬：組建專門的雨洪模擬辦公室，模擬全市百年洪水區和洪澇敏感區等。4）雨洪信息管理系統：對于重點區域信息定期排查，不重點區域信息不定期排查。5）組織架構及部門協調：設立獨立的雨洪管理部門，通過簽署服務水平協議，協調園林局、規劃局、水務局等各個政府部門關系。6）運營維護：通過天氣預警、數值預報、暴雨雷達、雨量計自動預警等提供動態監控，為居民提供實時信息服務。現代雨洪資產運營維護成本較高，與雨水徑流相關的資產占奧克蘭市政府總資產價值的2%，但是每年耗費政府三分之一的公用設施支出。雨水設施是公有財產，大部分通過政府和社會資本合作進行運營維護；對于安裝在居民家中的雨水罐、雨水花園、停車位等的維護需要業主個人維護，政府適量提供補貼。
《低影響開發在美國綜合性洪澇管理中的作用》
·在美國，聯邦緊急事務管理署（FEMA）和美國陸軍工兵團（USACE）負責洪水減災活動。美國環境保護署（EPA）的目標是保護水質，LID在保護水質和河道完整性的突出特性而被達到廣泛應用，采用LID的效果有水質得到改善、河道和棲息地保護、地下水補給用來供水、在干旱時期維持河流基流、降低水處理和疏浚的花費、“綠色”城鎮&減少“灌溉”。美國政府逐漸意識到建設大壩可用土地面積少，建設防洪堤則是把問題推向上游，因此開始重視開發LID的潛力，因此盡管LID集中于源頭控制，但目前聯邦政府現也在實施LID和GI來幫助緩解小規模暴雨，眾多城市已經開始用LID用于防洪。通常，LID可以截留1.25到5cm區間內的降雨量，但在美國有80%到90%的年降雨量小于4cm，因此LID控制效果比較突出。從華盛頓地區實踐經驗看，用LID對小雨防澇作用突出，而且在緩解雨洪的同時提供了休閑設施。在金融方面，目前針對LID方案提供一定的保費折扣，鼓勵各地建設LID措施。
國內試點城市海綿城市建設進展
池州
·基本情況介紹：池州建設海綿城市主要想解決水多、水臟問題，示范區18.5平方公里，其中老城區占比57%，想通過海綿城市解決“十二五”期間老城區的環境遺留問題。海綿城市三年建設項目共107項，包含水生態水安全系統、園林綠地系統、建筑小區系統、PPP項目等6大類，項目總投資244.8億元，其中海綿城市建設投資48.0億元；PPP項目資金44.3億元，其中海綿城市建設投資約為27.4億元。引進北建工雨水團隊為海綿城市建設技術總咨詢單位，從整體和系統性方面為海綿城市提供支持。目前已完工項目11個，首批示范項目建設均采用EPC總承包的模式建設。2016年計劃安排建設項目43個，投資15.1億元，海綿城市PPP打包25個項目，投資額44.3億元。計劃2017年完成全部項目建設，進入PPP項目運營期。
·融資渠道拓展及建設模式：1）利用已實施的PPP項目創新融資渠道，2015年1月1日起，池州所有污水及排水特許經營權項目全部由深圳水務投資建設和運營，通過此措施緩解財政壓力和提升城市排水能力；2）出臺獎勵辦法，拿出3,000萬元專用于海綿城市的獎勵資金，調動社會資本參與海綿城市積極性；3）采用PPP，將清溪河流域水環境治理，濱江區及天堂新區基礎設施PPP項目整體打包，即將啟動招標。為防止項目碎片化、連片顯示度差等問題，對部分項目進行整合打包，基于完整子流域排水分區與項目特征，篩選4個重要海綿城市推進片區，選擇對應建設模式，目前主推兩個PPP項目，一是濱江新區及天堂湖區基礎設施建設項目，包括棚戶區改造、新區基礎設施等，投資規模為16億元；二是清水河流域水環境整治項目，包含黑臭水體等，項目投資規模12億元，帶動DBFO模式，2年建設期+10年運營期，2016年完成社會資本引進。
·規劃設計經驗總結及問題：2015年11月北建工團隊正式進場做可達性評估，項目踏勘大概花了近兩個月,計劃在三年時間里做當地海綿城市項目規劃設計和總體把關。池州試點區域內老城區面積較大，因此建設和其他試點比起來較為困難，達到70%的徑流控制率有挑戰。目前做的工作有：1）修改原有規劃，如原來當地計劃每條道路都需要改造，耗資太大且部分道路較難改造，所以對初期規劃做了修改；2）綠地系統改造，改造公園改造承接雨水；3）排污口統計和分析，后續相應截污。池州招進來深圳水務后做專業的管道建設和養護，目前很多的積澇問題已經消除，這說明雨洪資產管理工作十分重要，再比如調蓄池應對一次強暴雨后可能有六分之一容量出現淤積，如何專業維護打理，需要考慮。黑臭水體治理方面，內源污染、上游缺少截污控制、徑流污染是當地黑臭水體污染的主要來源，后續會相應處理。PPP模式方面，只有通過源頭劃分才能相應的進行責任邊界和技術邊界劃分，但流域劃分非常困難，源頭小區很難不去，管網已經由深圳水務運營，這種情況下怎么劃清責任目前是研究重點，這也延伸到績效考核如何設置參數問題。建設海綿城市必須考慮生態設施的長期復雜性，建好后如何引入長期管理機制，也值得重視。池州目前是通過EPC+PPP模式做海綿城市項目，先通過EPC啟動一些試點項目，摸索經驗，然后再通過PPP來做。
鎮江
·基本情況簡介：鎮江建成區是老城區，示范區22平方公里，分為17個匯水區，排水防澇和黑臭水體是主要治理方向，鎮江開始做海綿城市的起源就是來自黑臭水體治理。海綿城市目標是有效應對30年一遇暴雨、徑流總量削減目標是75%，徑流污染削減60%、具有美學價值的水景觀設計等5個目標。鎮江海綿城市試點區里面含有5A級風景區，所以對景觀特別重視。
·建設的措施：1）源頭LID達標：改造時主要結合居民已有升級改造需求的老舊小區進行改造，新小區原則不做全面改造，已經開工和完成10個老舊小區，改造時結合源頭LID、物業升級、建筑節能改造、停車位改造等結合在一起，和小區原來存在燃氣管網、用水系統等方面的安全隱患消除結合在一起。2）以問題為導向：主抓積水區排水防澇專項達標，將積水區擴大到匯水區，對這些地區進行專門研究設計，通過專項改到達到應對30年一遇洪澇。3）多目標同時系統性綜合達標，請了專業團隊做頂層設計，把源頭、末端、水體、灰色、綠色結合在一起。從實踐經驗看，老城區、建筑密集大的地區，需要灰色設施需要用的多，并不是全部依靠綠色設施。
·設計中遇到的問題：屬于是老城區，2005~2010年已經在做黑臭水體治理，發現系統解決難度比較大，需要研究的是綠色和黑色有機組合問題，不是說那種工具用多少的問題。在小降水時，可能綠色設施很多時候已經用的差不多，應對后續強降雨這時候需要用提升管網標準，建立高標準泵站，但應對30年一遇的高標準泵站在日常如何發揮作用是個問題。此外，在老城區沒有辦法全城開挖，城市面源污染治理也是一個問題，需要積極探索。改造時同步實施棚改、舊改、及供水、供氣、供熱、供電、排污、排澇“四供兩排”改造與提升，消除小區和道路的拉鏈問題。改造過程中結合實際實施雨污分流、雨水管道提標改造。
濟南
·基本情況介紹：試點區域面積39平方公里，需要改造建筑片區27個，園林綠地41個，市政道路47條，城市河道6條；項目共44大項，總投資76.11億元，目前項目已經全部完成立項，開工建設28項，開工率70%，完成投資31.18億元，占總投資的41%。給予開發商優惠推進海綿城市：工程審批列入審批綠色通道；城市配套費在原基礎上再緩交6個月；預收保證金在原返還節點上再提前一個節點返還；物業保證金，給予30%返還；海綿城市設施進入綠化率指標。
·建設模式：2015年10月前，海綿城市建設采取單個工程簡單分包或就近工程整合為一個項目的做法，此模式容易導致碎片化和部分收益率較差的項目難招標，責任邊界難以界定清晰，無人整體負責；2015年10月之后改為按照流域、匯水分區打包，取得連片效果，便于整體考核。三個流域片區采用PPP運作模式，總投資38.5億元，PPP模式采用DBFO模式，政府授權市政公用局作為實施機構對外招標，并代表政府和社會資本成立合資運營公司，按照不同的經營屬性對應不同的運營期，按照效果付費。
·設計規劃經驗及遇到的問題：最早是做一些工程，但是發現實際效果不好，然后開始考慮編制規劃。最早按照下墊面來劃分區域，隨后便于考核和責任劃分，按照流域劃分。
西咸新區
·基本情況介紹：試點區域為灃西新城核心區，總面積22.5平方公里，試點區域2014~2017年建設58個項目，包括政府投資、PPP投資項目、社會投資類三大類，海綿城市總投資27.06億元，其中建設總投資26.42億元，運營補貼支出0.64億元。屬于半干旱地區，降雨相對集中，主要集中在6~9月份。
·投融資及評估手段：在投融資方面，已成立12億元的綠色城市管網基金，這是陜西省第一單、民生銀行系統內第一只支持海綿城市建設的專項基金。工作計劃要實現連片效果顯現，監測評價體系建立，生態綠色產業培育。效果評估手段方面，采用互聯網+創新模式，做海綿城市大數據監測，此外也做了大量的技術儲備，比如說植被、換土等等。
Q 鎮江2011年就開始做海綿城市，當地政府決定先行一步的原因？
答：海綿城市等同于西方先進雨洪管理體系的一系列措施，并不是全新概念，從2007年開始，鎮江就開始思考城市內澇和黑臭水體問題，隨后引入了西方先進雨洪管理理念。最早計劃是每出讓一畝土地拿5萬元支持海綿城市建設，做3.2平方公里試點區域。在海綿城市試點推出后，海綿試點區域是在上述3.2平方公里外推框定的海綿城市試點面積。
Q 各個試點城市在海綿城市建設中遇到的最大問題？
答：西咸新區：最大的問題是連片性問題，目前基本是以個體、單個項目在向前推，碎片化很嚴重，下一步會從系統設計上面完善，從建設時序上突破，實現連片性。要是按照2017年建成這個時間目標，估計很難實現連片效果。池州：最大的問題是水系的連通和循環，大規模投資后，各個水系已經貫通，但是水系如何循環還沒有解決。濟南：考核指標設定，海綿城市目標和居民的期望是否契合是一個問題。鎮江：時間是最大的問題，大規模投資和系統性工程，需要時間比較充分。
Q 海外先進的技術、經驗、設備等有沒有大規模的引入？
答：最核心的問題體系設計問題，在建設過程中選擇何種工具、何種手段是后續需要考慮的，現在已經有城市在和海外專家團隊合作，但是這種合作很多時候只能解決區域性小問題。海外有很多先進技術和設備，但是海外的鋪裝、模塊、調蓄池等等設備維護成本較高，對于后續運營維護有較高挑戰和要求。國內有很多設備和技術，還沒有市場化，以后逐步市場化后和海外的距離會拉近。
Q 海外經驗看LID實施過程中一個核心問題是工程施工人員缺乏，國內如何解決？
答：技術、工程、施工監理等各個環節都缺人才，西咸新區的做法是2015年1月組建海綿城市技術聯盟會，從技術力量方面整合，西咸新區的海綿中心是個統籌平臺，整合專家技術資源，進而和各個優秀技術團隊合作。施工團隊也需要專業化培訓，在現有施工力量找有實力、有業績，可以做精細化施工和監理的團隊，進行合作。在建設施工過程中，做工程團隊的培養。
Q 項目長期運營過程中，有沒有建立問責制和追責制？
答：試點城市的特性就決定不可能保證絕對正確，海綿城市屬于西方雨洪管理經驗在國內的借鑒，但借鑒不是全面照抄，是否是最優方案需要在實踐中檢驗，因此需要允許部分錯誤；反過來反對個別人或者個別單位為了個人利益，利用海綿城市設置限制，推銷自身產品。要建立閉環考核機制，定期巡查項目反饋至海綿辦等決策部門，并給與反饋。住建部正在制定16個試點城市的年度和總體考核辦法，在制度機制設計、試試效果評價、模式探索方面制定考核辦法，預計很快就會出臺。
Q 海綿城市相比傳統灰色設施，在同等效果前提下，是否能夠節省造價？
答：在池州做的一條用生態化道路，大概3點多公里，如果透水磚模塊做的話要5,000~6,000萬，用生態化手段做的話，大概3,000多萬就做下來了。從過往地產項目經驗看，如果從設計初期就接項目的話，用低影響開發手段做基本不會增加成本，甚至還能節約成本。在部分需要必須用透水磚的地方節省不了，但是在做小區透水模塊，用綠地做就可以，要因地制宜，不能單一化考慮，特意突出某種手段。
Q 海綿城市很多是公益性項目，且在小區內建設海綿城市設施時，所有權屬于業主，因此項目如何推進建設和如何獲取回報？
答：很多項目確實看不到明確回報，地方政府開始做多項目打包模式，但這不是根本解決方案，需要借鑒海外收雨水費。企業做PPP擔心的是，開放之后能否進去，進去之后能否獲得回報。和水廠相比，績效考核體系非常難制定，責任邊界非常難劃分，這也是住建部推海綿城市按照流域打包的原因。財政能力評估和物有所值分析實際上是為非經營性項目制定一個準入標準，至少先做定性定量評估后，才能進一步開展項目。
