我國從上世紀80年代后期在地方試點排污許可制度至今，已經有20多個省（區、市）向總計20余萬家企業頒發了排污許可證。但是，這項制度定位不明晰、制度不銜接、監管不到位，存在制度缺陷與技術難點，難以有效管控排污單位的環境行為。如今，呼喚已久的排放許可制度頂層設計將面世。
“十三五”期間，我國將建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制。”近日，環保部部長陳吉寧公開表述，環保部正在開展排污許可制度改革的頂層設計，研究出臺污染物排放許可制度的實施方案，初步考慮用五年或更長一點的時間，將排污許可制度建設成為固定點源環境管理的核心制度，而這也是中央為數不多明確這項制度具體進展的表態。
這也意味著，一直舉步維艱的排放許可證制度有望在“十三五”時期迎來突破性進展。
早在2014年，新《環保法》增加了“國家依照法律規定實行排污許可管理制度”的內容，而后公布了《排污許可證管理暫行辦法》的征求意見稿。2015年12月，陳吉寧就曾表示，要將排污許可建設成為固定點源環境管理的核心制度，進一步整合銜接現行各項環境管理制度，時至近日，環保部又再次提出企業排放許可制。
多重因素阻礙制度推行
事實上，排放許可制度在我國起步并不算晚。早在1987年，原國家環保局就在上海、杭州等18個城市進行了排污許可證制度試點，1989年的第三次全國環保會議上，排污許可證制度作為環境管理的一項新制度被提了出來。從1996年開始，國家正式把污染物排放總量控制政策列入“九五”期間的環保考核目標。2003年原國家環保總局啟動了《排污許可證管理條例》立法工作，2009年推出征求意見稿之后，此項工作卻沒有了音訊。
據資料顯示，截至2015年底，我國環保部門已累計向20多萬家企業頒發了排污許可證。雖然頒發了排污許可證，但是一直屬于“紙上談兵”階段，并未真正地貫徹下去。
中國政法大學環境資源法研究所教授孫佑海在接受媒體采訪時指出，排污許可制度頂層設計不盡合理，主要原因在于法律支撐不足、定位不清晰及證后監管問題。孫佑海尖銳地指出，影響排污許可制度不能正式頒布的最大因素是地方政府發展GDP的迫切需要，不得不讓排污許可制度的出臺一再延遲。
業界資深人士鄧立昌對此介紹說，排污許可證的“拖延”，與我國環境保護事業屬于公共事業范疇或有些許關系，這需要花費大量的地方財政去支持和完善，對各級地方政府將產生一定的經濟壓力。并且，這一制度“在實踐中并未得到嚴格執行，確保有關法律的全面實施是真正落實排污許可的關鍵所在。”鄧立昌進而說道。
助力環境治理精細化
而在眾多業內人士看來，面對我國嚴峻的環境形勢和對固定點源實施更科學化、精細化環境管理的迫切需求，必須在現有排污許可證基礎上實行改革創新，將此項制度建設成為我國新形勢下固定點源環境管理的核心制度，鑄牢精細化環境管理的基礎。
一方面，排污許可證的科學許可關鍵要實現在準確判定排污單位的產污量和末端治理設施去除效率的基礎上，對排污單位進行源頭、過程和末端的全過程許可。要實現這一目的，就必須對排污單位生產、服務過程中的原材料、能源、水資源、工藝、裝備技術水平以及末端治理設施等進行全面的評估。
但是，目前我國排污許可證只強調對末端治理的評估和許可，忽略了對源頭和過程進行評估和許可，造成產污水平不明，排污單位提供的排污水平數據的真實性難于核定，影響排污量的科學核定和許可。更重要的是，我國企業數量眾多、類型復雜，同行業內企業的能耗、水耗、工藝及裝備技術水平參差不齊，要想實現覆蓋所有固定污染源的科學排污許可，需要專業的平臺和專家隊伍對排污單位的實際情況進行評估。
另一方面，我國工業企業的誠信度決定了排污許可證要實現對污染源的精細化管理，關鍵在于排污單位是否遵守許可要求。另外，我國污染源數量龐大，環保部門的監管設備、人員遠遠不夠，除少量可實現在線監測的企業外，對多數企業的監管是依靠頻次不高的監督性監測，監管能力遠遠不能滿足需求。
加快國家層面立法
不難發現，加快國家層面排污許可證立法工作，同時制定統一的排污權核定辦法和超總量排污處罰細則，既為排污權有償使用和交易奠定基礎，也為新《環保法》實施后超總量執法提供法定的依據。
十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度。”特別是2014年修訂《中華人民共和國環境保護法》第四十五條明確規定“國家依照法律規定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物”。標志著我國排污許可證制度的發展進入新的階段。
作為加強環境管理而采用的直接管制的一種制度，排污許可證制度是強化對排污者監督管理的有效管理形式，可以成為排污者守法和環保行政執法的依據。建立是一個持續的許可及其監督過程，把影響環境的各種開發、建設、經營等活動的排污行為納入統一管理的軌道，并將其嚴格控制在法律規定的范圍內。
此外，實行排污權有償使用和交易試點工作，首先要明確排污企業所擁有的污染物允許排放量，這些排放量就是能夠有償使用和交易的排污權。排污許可證中所明確的企業排污總量及其許可排放的法律地位決定了只有它能夠成為企業排污權有償使用和交易的認定基礎,排污權有償使用和交易的排污單位，應當依法領取排污許可證，并在排污許可證中載明實行排污權有償使用和交易（或總量置換）的主要污染物排放總量控制指標。
