財稅激勵不足，地方壟斷普遍！“無廢城市”建設如何推進？

文章轉載于：中國科學院院刊

作者：孟小燕 王毅

文章導讀

“無廢城市”建設是從城市整體層面深化我國固體廢物綜合管理改革的有力抓手，是提升生態文明、建設美麗中國的重要舉措。我國首批 “無廢城市”試點工作取得了初步成效，形成了一批可復制、可推廣的典型經驗模式，但也面臨著戰略規劃和頂層設計不足、管理體制運行不暢、法律法規體系不健全、經濟激勵和市場化機制不完善、技術創新不足等諸多挑戰。

▼原文刊載于《中國科學院院刊》2022年第7期“科技與社會”，本文為精簡改編版

“無廢城市”建設是從城市整體層面深化我國固體廢物綜合管理改革的有力抓手，是提升生態文明、建設美麗中國的重要舉措。我國首批 “無廢城市”試點工作取得了初步成效，形成了一批可復制、可推廣的典型經驗模式，但也面臨著戰略規劃和頂層設計不足、管理體制運行不暢、法律法規體系不健全、經濟激勵和市場化機制不完善、技術創新不足等諸多挑戰。在“十四五”及未來中長期深入系統推進“無廢城市”建設過程中，一方面要加強頂層設計和統籌協調，重視資源節約與減廢、降碳的協同效應，將發展循環經濟作為重要路徑；另一方面，為了加快形成長效機制，需加強前端減量化、資源化管理的法律法規標準體系建設，綜合運用價格機制、財稅政策、金融等經濟手段建立市場化機制，并加強科技創新及應用轉化，形成可持續的商業模式。

縱觀全球，當前固體廢物（以下簡稱“固廢”）的產生總量仍呈增長趨勢。據統計，全球城市固廢產生總量將在 2050 年翻倍；特別是對于廣大發展中國家，由于仍面臨經濟發展的巨大內在需求，城市固廢快速增長對生態環境保護、環境健康風險防范構成嚴峻挑戰。近些年來，一些國家和地區紛紛開展“零廢棄城市”“無廢城市”（Zero-waste City）探索。C40 城市集團中已有 23 個城市共同簽署了《邁向零廢物宣言》；溫哥華、卡潘諾里、舊金山、悉尼、奧克蘭等城市明確提出“無廢城市”建設藍圖；聯合國人類住區規劃署發布了“智慧減廢城市運動”；新加坡于 2019 年頒布邁向“零廢物”國家愿景，將其作為建設可持續、資源高效利用、氣候適應力強的國家的關鍵戰略之一。“無廢城市”建設已成為推動城市可持續發展和固廢可持續管理的必然選擇和重要抓手。

我國是世界上固廢產生量最大的國家，每年新增固廢 100 億噸左右，歷史堆存總量高達 600 億－700 億噸，固廢管理面臨著嚴峻的挑戰。近 10 年來，我國開展了多種相關單項試點，如循環經濟示范城市、餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點、工業固廢綜合利用基地、生活垃圾分類試點等。2019 年 1 月，國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》 （以下簡稱《試點方案》），啟動“無廢城市”綜合性試點工作，我國成為全球第一個開展“無廢城市”創新實踐的發展中國家。從 2019 年 4 月生態環境部篩選確定深圳市、包頭市、威海市等 11 個城市和河北雄安新區等 5 個特例地區（以下簡稱“11+5”）作為“無廢城市”建設試點，至 2021 年 3 月試點工作評估總結結束。

1

我國“無廢城市”建設的總體進展及成效

通過實地調研、文獻梳理和專家咨詢訪談等，對首批試點建設成效經驗進行總結分析。總體而言，各試點基本完成了實施方案原定的各項任務；重點圍繞一般工業固廢、農業固廢、生活垃圾、危險廢物等幾大類固廢，因地制宜、積極探索，從制度體系、市場體系、監管體系建設到技術支撐，取得了積極進展；通過創新生產、生活方式等，初步形成了一批具有良好示范作用的改革舉措和典型經驗模式，為全國進一步深入推進“無廢城市”建設打下重要基礎。

2

我國推進“無廢城市”建設面臨的主要問題和挑戰

我國首批“無廢城市”試點建設取得了階段性成效，但也存在一些現實問題。未來進一步深入系統推進我國“無廢城市”建設，仍面臨著缺乏戰略規劃和頂層設計、管理體制運行不暢、法律法規體系不健全、經濟激勵和市場化機制不完善、技術創新不足等諸多挑戰。

系統性頂層設計不足

歐盟、日本、新加坡等發達國家和地區將“零廢棄”（zero-waste）、循環經濟作為國家和地區戰略之一，從國家和地區層面制定了中長期規劃，明確了未來 10—30 年的戰略目標、實施路線圖和具體行動計劃。例如：芬蘭發布《2018—2023 年國家廢棄物方案：從回收向循環經濟邁進》，計劃到 2030 年，建筑廢棄物實現 70% 的再生利用、城市生活固廢回收率達 55%、餐廚廢棄物減少 50%，并將其作為該國 2035 年實現碳中和的重要路徑；荷蘭在 2016 年制定“循環經濟 2050 藍圖”，提出到 2030 年主要原材料使用量減少一半、到 2050 年實現廢物 100% 循環的分階段目標。我國國家層面中長期推進“無廢城市”建設的總體目標、時間表和路線圖尚不夠具體、明確，對處于不同發展階段的城市開展“無廢城市”建設缺乏分類指導，其與經濟社會轉型、碳達峰、碳中和等約束性目標協同推進等方面的戰略研究和部署不足。

城市固廢管理與產業發展、循環經濟發展的融合統籌不足

發達國家普遍把減量化、資源化作為城市廢棄物管理的優先層級，將發展循環經濟作為實現城市“零廢棄”的主要路徑。從我國首批試點實踐來看，當前“無廢城市”建設更多關注各類固廢產生后的處理處置，偏重固廢的后端治理。雖然國家層面成立了由生態環境部牽頭的“無廢城市”建設試點部際協調小組，但具體到“11+5”個地方試點工作的組織管理層面，主要是由負責城市固廢監督管理工作的各地生態環境、城管、執法等部門推動；受制于當前管理體制和部門責任分工，首批試點建設實踐增量內容更側重環境監管、污染治理和風險防范等，對固廢的源頭減量化（避免產生或少產生）、資源化管理的統籌能力不足。由于首批“無廢城市”試點周期僅 1 年多，加上疫情影響等，成效總結中不少內容是對前期已開展的國家循環經濟示范城市試點、生活垃圾分類試點、建筑垃圾治理試點、工業固廢綜合利用基地建設試點、綠色工廠試點等單項試點工作的材料收集和整合，發改、工信、住建等其他部門對“無廢城市”試點工作的實際參與度不高，試點建設與循環經濟、產業發展的融合度仍有待進一步提升。

固廢減量化和資源化管理的法律、法規和標準體系建設短板突出，關鍵制度缺失

歐盟、美國、加拿大、日本等發達國家和地區自20 世紀 70 年代開始注重固廢分級管理的法律、法規體系建設，構建了完善的涵蓋廢棄物全生命周期的法律法規和標準體系。而我國固廢管理法律體系建設始于 20 世紀 90 年代，目前由《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固廢法》）、《中華人民共和國循環經濟促進法》（以下簡稱《循環經濟促進法》）和《中華人民共和國清潔生產促進法》（以下簡稱《清潔生產促進法》）3 部核心法律支撐，但配套法律、法規、標準體系尚未健全，尚未涵蓋全生命周期各關鍵環節。已有法規中對固廢源頭減量、資源循環利用多以鼓勵、引導為主，缺少法律強制性要求和管理抓手，對企業、個人等主體的責任規制及激勵作用不足；生產者責任延伸制度等關鍵制度不完善，涵蓋領域較窄；資源回收及綜合利用的技術標準、質量分類標準和檢測標準缺乏，且現行標準之間存在交叉矛盾之處。這些管理制度障礙很難靠地方試點去解決，因而極大阻礙了長效機制的形成。

缺乏有效的經濟手段和市場化措施，企業、個人參與及市場化程度亟待提升

歐盟、日本、新加坡等發達國家和地區普遍采用靈活多樣的經濟政策和市場手段，激勵廢棄物產生者改變行為，同時也將其作為政府財政收入的來源。但我國當前固廢管理相關經濟政策的引導、調節作用十分有限，市場培育、扶持力度不夠。

1.在資源利用的客觀約束、自然資源的生態價值等方面規定欠缺。現行資源稅對資源的稀缺性體現不足，自然資源價值被低估。

2.綜合利用財稅激勵力度不足。例如，現行《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》覆蓋類別有限，僅占全部類別的 16% 左右，且對生產原料的使用限制過多。

3.固廢處理處置產業體系市場化程度低，地方壟斷問題普遍存在。試點城市垃圾分類回收、危險廢物處理等通常由 1—2 家國有企業負責，民營企業很難參與；且存在壟斷定價、處置能力不足等問題。

4.部分《固廢法》新規執行困難。例如：缺乏落實差別化生活垃圾收費制度的具體辦法；推動固廢跨行政區協同處置的價格機制等配套措施尚未建立等。

固廢的循環利用等關鍵技術創新及轉化不足，缺乏可持續的商業模式

1

技術創新不足

近年來，雖然我國從事固廢綜合利用的企業越來越多（據統計，2019 年全國從事大宗工業固廢綜合利用企業有 3 萬多家，比 2018 年增長 25%），但所采用的綜合利用技術大多為制燒結磚、加氣塊等低值化利用技術，大宗工業固廢的高值化利用技術、創新性技術及應用不足；固廢資源化利用與其他產業鏈銜接、多源固廢的協同處理處置技術缺乏；對于某些特定種類的固廢，如焚燒飛灰、農業秸稈、醫療廢物等，尚缺乏成熟、可推廣、成本適宜的資源化利用技術。

2

技術轉化及產業化困難，缺乏可持續的商業化模式

由于固廢循環利用行業整體經濟效益不高，集約化、規范化水平偏低，部分技術和項目還存在循環但不經濟、不低碳的問題，導致技術轉化的綜合成本效益優勢不明顯，企業參與技術轉化的內生動力不足。同時，由于固廢綜合利用行業準入門檻較低，加上我國現階段相關知識產權保護尚不完善，很難界定侵權范圍，導致一些掌握創新性固廢高值資源化利用技術的企業不愿申請技術專利，而是將先進技術方案作為商業秘密，僅在企業內部小規模使用。此外，一些地方雖建有固廢綜合利用科技成果轉化平臺，卻偏重于技術評價，技術推廣應用不足。這些問題的存在，不利于先進技術交流及產業化推廣應用，嚴重阻礙了產業的高值化、規模化、高質量發展。

3

深入推進我國“無廢城市”建設的保障措施及對策建議

加強推進“無廢城市”建設的中長期戰略規劃和頂層設計

結合未來我國經濟社會發展、城鎮化、人口流動與城市群發展、生產與消費的結構性變化等趨勢，充分考慮碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）目標和全面提高資源利用效率等目標要求，兼顧區域發展不均衡等因素，研究制定我國中長期“無廢城市”建設的戰略規劃，進一步明確總體目標、路線圖、時間表和優先序；堅持合理全面和有差異原則，因地制宜，分地區、分領域選擇城市“無廢”轉型的實施路徑和配套措施；謹防“運動式”試點創建，避免“一刀切”。在碳中和轉型發展新格局下，進一步擴展和深化“無廢城市”試點工作，突出降碳的引領作用，加強城市固廢綜合治理與“雙碳”目標行動方案的協同及深度銜接。

完善“無廢城市”綜合治理體系建設，發揮各利益相關方的協同作用

“無廢城市”是一種先進的城市廢棄物系統性管理理念，需要統籌的管理模式和綜合的治理體系。通過“無廢城市”建設，切實落實新《固廢法》要求：“地方各級人民政府對本行政區域固體廢物污染環境防治負責”，“各級人民政府應當加強對固體廢物污染環境防治工作的領導，組織、協調、督促有關部門依法履行固體廢物污染環境防治監督管理職責”。建議“無廢城市”建設應強化各級人民政府的總體統籌領導，構建起跨部門協同的“無廢城市”綜合治理體系。由各級人民政府統籌領導“無廢城市”建設工作，統籌城市固廢管理、循環經濟建設、空間布局規劃和產業轉型發展等；增強生態環境、發改、工信、住建、商務、財政等各相關部門的協作聯動，進一步理順、銜接好各分管部門的職責和工作。

重視資源節約與減廢、降碳的協同效應，將發展“雙碳”目標導向的循環經濟作為“無廢城市”建設的重要路徑

據測算，發展循環經濟有助于減少 45% 的溫室氣體排放，且這部分靠能源轉型是無法解決的。通過循環經濟可有效減少原材料和產品在提取、制造、運輸、分配和處置過程中的大量間接碳排放，具有提升資源利用效率、降低固廢污染和碳減排的協同倍增效應。

1.將發展循環經濟作為推進“無廢城市”建設和實現“雙碳”目標的重要手段，并納入“無廢城市”建設、碳達峰和碳中和及應對氣候變化的相關方案、規劃和行動計劃中。

2.建立資源材料、固廢全生命周期管理活動的碳減排核算、評價體系，優化“無廢城市”建設指標體系和評估方法。

增加碳減排指標，以表征城市固廢管理的碳減排效益；增加原材料使用約束指標，引導原材料使用量與經濟增長脫鉤，降低價值鏈上游的間接碳排放；發展碳減排導向的循環經濟，提高資源綜合利用效率，協同推進城市“無廢”“雙碳”目標。

加強前端減量化、資源化管理的法律、法規和標準體系建設

1

強化固廢源頭減量化、資源化管理的法律約束力

在資源綜合利用法、循環經濟促進法、清潔生產促進法的制修訂中，強化對前端產品設計、材料選擇、生產、流通和消費環節的法律規制，明確企業、個人等相關主體的法律責任、義務及獎懲機制；強化固廢產生者責任，加快擴展生產者責任延伸制度、押金制度等關鍵制度的覆蓋范圍。

2

完善生態設計、輕量化設計相關法規標準體系

激勵企業從產品設計之初，考慮節材、產品耐用性、易回收性、廢棄后的環境影響等；建立典型行業大宗固廢規模化清潔高值利用技術標準體系；加快制修訂資源回收利用的技術、質量分類和檢測標準，解決現行標準間交叉、矛盾問題。

3

加快建立城市資源效率提升、“無廢”與碳減排愿景目標協同管理的制度體系

統籌《循環經濟促進法》《清潔生產促進法》，以及應對氣候變化法、節能法、可再生能源法與資源綜合利用法等相關法律的制修訂，充分考慮發展循環經濟、可持續固廢管理和碳減排的協同作用并統籌制定相關制度；統籌推動資源綜合利用、固廢污染防治和節能減排相關標準的制修訂，完善核算和統計的標準、方法；打通資源能源、固廢、碳排放協同管理的政策壁壘。

綜合運用價格機制、財稅政策、金融等經濟手段，建立市場化、多元化激勵機制

1

完善價格機制

建立切實反映資源稀缺性及價值、固廢處理處置的環境污染和生態破壞損失成本的價格形成機制；建立固廢跨行政區域處理處置的生態補償機制、定價機制；制定并落實生活垃圾差別化收費制度的具體辦法。

2

強化財稅政策調節作用

完善循環經濟、固廢處理與碳減排協同的財稅政策和市場激勵機制；擴大資源綜合利用稅收優惠覆蓋范圍，規范稅收優惠在資源環境績效、技術水平等方面的要求；通過生產者責任延伸政策、押金返還等為公共財政提供支持；引導固廢產生企業建立資源回收基金、低值固廢處理專項資金；強化綠色設計、循環再生與再制造產品的綠色采購制度；完善稀有礦產資源等原材料、資源性產品的消費和進出口稅收政策。

3

創新固廢投融資體系建設

推進危險廢物、危險化學品處置等高風險行業環境污染強制責任保險；探索利用綠色金融工具，結合數字化、智能化固廢全過程追蹤溯源與監管體系，建立支持“無廢城市”建設的專業服務平臺，構建城市、城市群固廢全價值鏈管理的整體解決方案。

加強科技創新及應用轉化，建立可持續的商業模式

1

加強技術創新，突破固廢資源化利用關鍵技術瓶頸

圍繞原材料節約、不可再生資源替代、廢物再利用、再制造等領域，加速推進資源節約與固廢循環利用技術創新、研發及應用，如提升化工、鋼鐵、有色、建筑等典型行業固廢源頭減量技術創新等；加強特定種類固廢在特定應用場景下的精細化利用技術研發；加強大宗工業固廢高值化利用技術研發，并向多資源協同提取、制備復合材料與生態復田等領域拓展；加強跨產業多源固廢協同利用與綠色低碳循環鏈接技術的研發與創新。

2

建立基于全生命周期分析的技術綜合評估體系

利用信息化、數字化技術，建立城市固廢全生命周期數據統計信息平臺，健全固廢相關統計制度；開展固廢資源化利用全生命周期的資源環境、經濟成本、碳減排綜合績效評估，強化對最佳適用技術選擇的科學支撐；淘汰循環但高碳的固廢循環利用技術和產能，篩選減廢、降碳協同效益高的關鍵與前瞻技術，并加強其技術攻關與推廣應用，促進固廢綜合利用產業高值化、清潔化、低碳化發展。

3

推進科技成果轉化，提升固廢治理產業的市場化程度

針對固廢綜合利用行業中部分技術門檻低、技術交易難、對專利使用的界定區分難等特點，探索建立可行的知識產權保護機制，如嘗試開展技術授權連鎖經營等。重視科技成果轉化與企業需求、產業需求、市場需求的匹配，促進形成可持續的商業化模式；完善和細化固廢第三方服務產業管理工作指南，促進固廢管理規范化、標準化、專業化；規范固廢處理項目特許權的授予程序，落實公開招投標制度；積極培育科技研發創新與轉化能力強、經營管理規范、市場前景好的固廢循環利用、處理處置的骨干企業，充分發揮龍頭企業的示范帶動作用，壯大固廢處理處置產業。

加強國際合作，協同應對全球挑戰

1

加強與世界各國在城市廢棄物治理領域的交流協作

借助雙邊、多邊國際合作機制，挖掘在“無廢城市”建設領域的合作潛力，加強產業合作、技術引進和標準互認等。一方面，我國應充分借鑒歐盟、日本、新加坡等發達國家和地區在無廢、循環城市建設方面的先進經驗，加強我國城市固廢處理處置技術、標準、模式與國外互聯互通，特別是加快在產品生態設計、再生產品標準、認證體系等方面與國際接軌，積極推動相關產業標準合作。另一方面，我國應進一步總結“無廢城市”建設的最佳實踐，借助與國際機構、國際非政府組織的合作伙伴關系，宣傳、分享我國在無廢城市、循環城市建設中積累的中國經驗，為與我國發展階段類似的廣大發展中國家解決廢棄物治理問題貢獻中國方案。

2

協同推進“無廢城市”建設與循環經濟發展、塑料污染控制、應對氣候變化等全球問題

開展可持續固廢管理、發展循環經濟，可為由資源開采和產品加工使用造成的資源短缺、環境污染和生物多樣性喪失等問題提供解決方案。將可持續固廢管理納入中歐、中美等國際氣候變化對話機制，協同推進“無廢城市”建設與循環經濟發展、塑料污染控制、應對氣候變化等全球問題，共同完善全球固廢治理體系，助力全球可持續發展目標、氣候目標的實現。