作為上海國資國企改革的重要一環，公用事業改革近期或將啟動。
上海國資系統相關人士近日告訴早報記者，按照上海市的思路，本輪國資國企改革中，公共服務類企業改革的市場化，主要實現形式是特許經營。此外，政府也會在監管方面加強設計。
上海市城市建設投資開發總公司（上海城投公司）已經對外表示，今年上半年，該公司下屬的公路、水務板塊將成立專業集團。
去年底發布的“上海國資國企改革20條”提出，將探索建立符合上海特點，特許經營、定價機制與政府財政收入相配套的公共產品管理體系。
按照相關計劃，上海將積極探索，建設形成有效、公平、合理的良性公用事業定價機制，完善特許經營制度設計，以“利益平衡、風險分擔”為原則，加強政府監管，對公共服務業進行市場化改革。
中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部總經理譚志國近期在接受早報記者專訪時表示，“大部分的公用事業企業屬于國有企業的范疇，其改革既涉及國有企業的改革，也涉及公用事業行業的改革。特許經營制度的實質，是把市場性和公益性平衡好。”
上海市國資委17日發布的《2014年度本市國有企業財務監管工作要點》提出，對公共服務類企業，預算安排除體現政府要求的各項任務外，還應按照公共服務及產品的成本規制要求加強成本控制，保持適度資產負債水平，優化存貸比指標。
用市場化滿足公益
目前，上海市的公用事業主要涉及上海城投公司（涉及水務、環境等行業）、申能集團（涉及燃氣供應）、上海電力公司（涉及電力供應）、上海申通集團集團、上海交運集團、上海巴士集團（涉及公共交通）等。
譚志國認為，對這類公司來說，和普通競爭性行業不同的是，產品的價格不是企業自主決定，政府需要綜合考慮企業的經營成本、民眾的承受能力、社會的接受程度，需要走聽證程序。這就決定了這種行業兼具市場性（強調成本、收益、效率）和公益性（必須持續保證供給），當兩者出現矛盾的時候，公益性優先。
“但是，隨著經營成本的提高，當出現虧損的時候，矛盾就凸顯了，行業改革顯得更加緊迫，在公用服務類行業，就出現了特許經營的模式。上海的公用事業改革和管理，核心就是要平衡好市場性和公益性，用市場化的方式運作來滿足公益性的要求。”譚志國告訴早報記者。
如何進行特許經營？
以燃氣為例，譚志國解釋，首先是要簽署一個特許經營協議，地方政府與燃氣運營商簽署城市管道燃氣特許經營協議，明確特許經營范圍、期限以及期限內雙方的各項權利義務，期滿的資產處置方式等。這個目的是，讓政府有一個監管的依據，同時也是給企業一個經營的保障，這是對雙方權利的保證和義務的約束。
特許經營協議中，譚志國認為，關鍵條款應該包括：特許經營權是否收費，特許經營期間的超前投資如何平衡社會效益和企業利益，企業早期以收取“初裝費”、“接駁費”等方式建設的燃氣管網的資產處理方式，特許經營期末燃氣管網和相關設施資產的處置方式，政府對于企業服務質量的評估制度和考核方法等。
不過在譚志國看來，燃氣企業屬于公用企業，無論什么企業性質，無論如何改革，政府都無法免除為社會提供良好公共服務的職責，無法免除對企業提供良好服務的監管。因此，在特許經營協議中必須注意設計科學的監管機制，制定科學的“游戲規則”。
特許經營的期限，根據建設部令第126號文（《市政公用事業特許經營管理辦法》）規定一般不超過30年，到期后政府有權另行評估、重新遴選運營商。
特許經營終止時，資產的處置要在特許協議里明確，目前實際操作中有多種處理方式。
譚志國認為，一般情況下，在特許經營期末，新增的且屬于運營商的資產，按照賬面凈值由政府回購或給予補償。在純粹的國有企業，這么做沒什么問題。但企業一旦準備上市，將引入其他社會投資人成為合資公司，就必須把期末資產的處置方式在特許協議中約定，避免以后的爭議。
在具體的操作中，譚志國告訴早報記者，對于行業監管，還要在特許經營協議中明確相關行業主管部門和運營商的權利義務關系，讓政府的監管和企業的運營都有依據。特別是對燃氣安全、供氣質量、服務標準、應急機制等方面要有詳細的約定。
“原來是國有獨資的燃氣公司，進行股份制改革、引入戰略投資人后就是合資公司，上市后就成為公眾公司，政府不能再按照以前的思路管理企業了，必須以契約的方式明確權利義務關系。”譚志國說。
更多行業亟待改革
目前，上海的出租車、公交、燃氣等行業都已經開展特許經營。
近期，上海國資改革加速，公共服務類企業的改革也有啟動跡象。如上海強生控股股份有限公司（強生控股， 600662）就在接觸相關戰略投資者，國資將進一步退出。
2012年3月1日，強生集團將所持有的強生控股3.36億股股份（占強生控股總股本的 31.91%）無償劃轉給上海久事公司。目前，上海久事公司持有該公司5.04億股股份，占其總股本的47.88%，強生集團不再持有強生控股股份。
譚志國認為，按照目前的分類，上海市國有企業分為競爭類、功能類和公共服務類，但有些企業不好完全割裂分開。“例如上海城投公司，三種性質都有，是一個綜合類的平臺，既是功能類的公司，又承擔公共服務類的服務，同時還有競爭性的板塊，例如它的房地產、環境投資。對于綜合類的平臺，未來應該要進行分類監管，獨立核算。”
上海城投公司總經理蔣耀近日在接受《文匯報》記者采訪時就表示，今年上半年，該公司公路、水務板塊將成立專業集團。蔣耀說：“成立專業集團，通過社會化分工到市場上去競爭，既鍛煉了業務上的專業能力，總公司層面也能夠專注于戰略決策、資源配置、風險控制。”打個形象的比喻，就是要喝牛奶，不一定非要自己養頭奶牛。
今年2月，上海城投公司與PE巨頭弘毅資本完成轉讓手續，弘毅資本以近18億元入股上海城投控股股份有限公司（城投控股，600649），這被視作上海國資國企改革的大事件。
蔣耀告訴《文匯報》，這種“混合”之所以能夠成功，一是因為城投控股是上市公司，有明確的監管。二是在二級市場上，資本有退出機制，因此，弘毅資本才作為“二股東”參股。通過引入弘毅資本，既改善了上市公司的法人治理結構，從根本上改變國有股一股獨大的局面，也為城投控股帶來新機遇。同時盤活了國資存量，將退出的資金投入到公益性基礎設施中。
上海城投公司成立于1992年，是一家專業從事城市基礎設施的投資、建設、運營管理的國有大型投資產業集團，擁有路橋、水務、環境和置業四個核心主業。
申能集團此前也提出，將加快推動旗下科技公司和申欣環保體制機制改革，啟動系統能源資源貿易整合方案研究，深入推動制氣轉型轉崗等。
不過在譚志國看來，“目前上海大部分公用事業類企業，本身運營水平處在行業前列，資金方面沒有太多的壓力。未來更多的可能是進行行業改革，比如如何去考評、監管、評估，特別是成本監管這一塊，如何設計出合理的、可操作的收支兩條線的政府采購模式等。”
上海公共服務類企業改革力推特許經營，平衡市場性和公益性
