中國現今的環境問題不是一日形成的，是粗放式快速發展的歷史積累產物。為此應當既有緊迫感，也應有適當的耐心。發展才是解決環境問題的關鍵舉措，中國應在保持自身綜合國力和國際競爭力的同時，遵循歷史規律，采用歷史方法解決現階段性的環境問題。在今后一段時間內，主要污染物排放總量還會處于很高水平，因此在走中高端發展道路的同時，環境保護需建立長期戰略和近期策略，向科技創新和管理創新要效益，通過社會監督和法律制裁解決環境問題。環境保護要倡導綠色發展、多規合一、寬立法嚴執法，解決普遍違法問題，突圍環境與發展困局;要采取信息公開、建立黨政同責考核評價體系、強化社會參與和監督等突破措施;要突出重點領域，解決形勢最嚴峻、公眾最關心、效果最明顯的突出問題。原文刊于《環境影響評價》2015年第3期。
作者簡介：常紀文，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、中國社會科學院法學研究所教授。
2015年是我國的“深改元年”，同時也開啟了我國生態文明體制建設、環境保護工作全面發展的新紀元。如何在新時期邁入環境保護工作的新常態，是一個值得思考的問題。目前，霧霾污染等環境問題引起社會各界廣泛關注。2015年，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所和環境保護部調研組與英國相關部門和倫敦、牛津等市政府展開廣泛交流，考察其大氣污染治理經驗。基于該次交流體會，筆者認為，要解決中國的環境問題，首先應當定好位，即看待環境問題要有大視野、大胸懷;其次要定好向，即開展環境保護要有大格局、大戰略;最后要找準突破口，全面推進，實現中國環境保護大轉型，促進經濟社會發展進入新常態。
環境保護要有大視野、大胸懷
近年來，環境問題愈加嚴峻，社會各界在對以前的環境保護工作進行反思和對未來的工作進行展望中得出一致結論，認為當前的環境治理應當具備大視野、大胸懷，需要在對環境保護工作歷史轉折點形成共識之際，解決好環境保護的歷史定位問題。為解決好環境保護的歷史定位問題，應當把握好以下幾點:
抓住當前環境資源問題的主因
當前，社會中“唯道德論”、“唯執法論”大行其道，大多數人將環境問題的責任歸咎于企業和公眾環境保護意識不高，或環保部門執法不嚴。實際上，造成當前環境問題的原因不僅在于環保部門的執法活動和企業、公民的道德素質，也在于資源配置不充分、不科學。因此，當前環境治理工作的開展不應僅局限于“執法”、“道德”等眼前問題，還應當具有大視野，方能看得深、望得遠。執法只能遏制環境無序惡化，卻不能配置資源，不能解決發展不足的問題，只有通過宏觀調控和經濟綠色發展，才能從根本上尋求解決環境問題的方法。
明確解決環境問題的關鍵舉措
加強環境行政執法是解決環境問題的有效手段，但并非唯一手段、根本手段。環境污染、生態破壞、資源濫用等問題是經濟、社會發展不足的伴生問題，要想解決這些問題還是應當從發展中尋求方法，發展才是解決環境問題的關鍵舉措。因此，不應過分強調執法作用，而應追本溯源，在發展中特別是通過中高端的工業化發展道路來解決環境問題。例如，現在很多人認為環保部門對排污企業執法不嚴是造成環境質量惡化的重要原因，其實地方經濟增長壓力、地方就業壓力以及人才、資金、技術等資源不足才是地方縱容污染、走黑色發展道路的主要原因。英國在20世紀50—60年代轉型時，通過調整規劃、搬遷企業，通過經濟政策促使企業綠色轉型等措施實現持續發展。值得注意的是，很多英國企業在20世紀50—60年代調整能源結構并不是政府強迫行為，而是因為煤炭能源綜合成本提高而發生的改變。同時無論是在治理大氣污染的哪個階段，政府資助均不可忽視。例如當前，政府仍然在資助進行道路和公共交通工具改造。在政府資助下，目前，倫敦混合動力公共汽車達到600輛;通過補貼淘汰老舊出租車，對出租車使用年限實施限制。因此，在治理大氣污染時，不可忽視治理大氣污染的發展基礎。離開國家經濟基礎談高標準的大氣污染治理是不現實的。
正確看待環境問題的階段性
英國大氣污染問題在不同階段呈現不同特點，由20世紀50年代的治理煤煙、家庭取暖等污染，到現在的治理氮氧化物和PM2.5污染。總的來看，現在其環境問題是一個早已超越發展階段的發達階段的環境問題。中國當前的環境問題既是一個發展問題，也是一個歷史問題，應當用歷史的眼光和發展的眼光確立我國環境問題的歷史定位。在發展過程中，不可完全依照以往傳統發展模式，應通過科技創新、管理創新來實現可持續發展，且正確的發展戰略應當立足于我國實際情況，分析我國與發達國家之間的差距，把握現在的歷史階段。習近平總書記提出，我國的人口數量大約在2025至2030年達至頂峰，碳排放也將于2030年達至頂峰。這一觀點得到社會各界的認可。我國目前正處于污染物排放的高位疊加時期，其排放拐點可能出現在2020至2030年間，甚至有可能延后至2040年。當然，也可能因為管理創新、科技創新而使得拐點提前到來。距離高位疊加期大約還有10至15年左右的時間，這就意味著我國當前環境治理改革應當循序漸進。有些人給環保部門壓力很大，要求把所有的污染企業全部關掉。然而，在邁向經濟新常態、經濟轉型尚未完成的當下，簡單關停企業不但無法幫助企業轉型升級，還對經濟發展有阻礙作用。因此，環境優先不是環境和經濟發展完全對立，而應是最大限度統籌環境與發展，因為若是沒有經濟支持也就無所謂環境保護的可持續性。
遵循解決環境問題的歷史規律
世界上許多國家大都走了一條從先污染后治理再到邊污染邊治理(被動防守)最后到清潔生產、循環經濟(主動進攻)的道路。在這條發展道路上，有的國家因未能及時轉向，在先污染后治理階段便已陷入惡性循環而沉淪;有的國家則成功地轉向邊污染邊治理發展道路，并獲得新生，最終走向清潔生產和循環經濟之路。縱觀我國的發展歷程，已經處在由先污染后治理到邊污染邊治理的轉型時期。實現我國向邊污染邊治理階段的平穩過渡，同時最終走向清潔生產、循環經濟的發展路徑，必須要具備科技創新能力、經濟原始積累、環境容量承受能力3個條件。我國目前已經比較成功地轉向邊污染邊治理階段，環境壓力可能會進一步增加，仍然在被動防守。當前我國各種污染物排放此消彼長，總體呈現增加趨勢;我國已經出臺《循環經濟促進法》和《清潔生產促進法》，在局部地區已經進入主動進攻階段，但總體還是向邊污染邊治理轉型。筆者認為，不走西方國家先污染后治理老路的提法是正確的，但是作為一個發展中大國，應正視自身存在的問題，坦承要經過先污染后治理再轉向邊污染邊治理的階段。
環境保護要有大格局、大戰略
環境保護既要定好當前環境保護問題的位，還要定好當前和今后環境保護工作的向，即要有大格局、大戰略。
環境保護需建立長期戰略
環境保護作為一種約束性因素，若不與激勵性因素相掛鉤，是無法得以實現的。因此，我們不能就環境保護談環境保護，而應為環境保護尋求大多數人的支持，從而使得環境保護走得更遠、更穩。尋求大多數人支持，應當通過制定合理的長期發展戰略予以實現。環境保護的長期發展戰略應當包括以下兩個內容:其一，環境保護應與國家發展戰略相掛鉤，即應將環境保護納入國家發展指標體系之中，特別是納入全面建成小康社會的指標之中，從而融入人民實際利益中。如通過在人口集聚地區，依據民眾需要建立污水處理設施等環保基礎設施，為民眾提供良好的生活環境，不僅可以提高該地區的環境容量，還可以獲得民眾對環境保護的支持;其二，大力發展環保及相關綠色產業，即通過發展環保及相關綠色產業，使民間資本持有者看到環保及綠色產業的商機，自發參與到環保事業中，在獲得經濟利益的同時，實現國家調整產業結構、改變發展路徑、推動經濟發展的目的。
環境保護需制定近期策略
在近期策略方面，應當從以下兩個方面著手:其一，應當繼續加大嚴格執法力度，通過“嚴執法”遏制當前環境污染嚴重惡化的趨勢，逼迫企業通過采購相關設備、進行技術改造來守法，從而創造環保產業需求，拉動就業，促進綠色經濟和環境保護產業的發展；其二，應當繼續培育公民環境法治意識，樹立環境法律權威，提升環保部門在公眾心中的形象，為環境保護打好堅實的群眾基礎。
采取區域一體化和行業整合措施
20世紀50—60年代，倫敦在治理霧霾期間，采取了在更大區域搬遷企業和重組企業的措施。目前，在我國，很多造成嚴重污染的低端產業仍然存在，且在一些地方因其是重要稅收來源而得到地方政府保護。造成此種狀況存在的原因則在于區域一體化和行業整合未被全面推廣，未能發揮區域一體化和行業整合取長補短的優勢來為優質產業發展提供更多空間，使劣質產業無立足之地。如霧霾和水污染等環境問題的表層原因是個體企業超標和超總量排放，實質原因則是區域結構不優化、行業結構未整合。一旦區域一體化得以推廣，產業結構得以優化，勢必會帶來良好的經濟效益和環境效益。因而，通過區域一體化和行業整合，提升高端產業和企業市場占有率，減少區域間環境污染的內耗，我國的經濟增長完全有可能重回8%時代。
向科技創新和管理創新要效益
我國以往的經濟高速發展是犧牲資源和環境、透支勞動力和外匯匯率的“犧牲經濟”模式，而“犧牲經濟”則帶來“代價社會”的惡果，環境污染、資源浪費、養老等社會問題層出不窮。因此，應該向創新經濟和平衡社會轉變，通過管理和科技創新解決資源環境問題和“犧牲經濟”問題。英國在20世紀50—60年代轉型時，也是通過保證經濟競爭力而不是犧牲經濟為前提的。
通過社會監督和法律制裁解決問題
通過社會參與和監督解決環境問題，通過法律制裁解決環境問題，并保證GDP持續發展。沒有有效的監督體系，環境問題無法得以解決。當前，隨著環境問題愈加嚴峻，社會各界對環境問題尤其是污染問題給予了前所未有的關注，給環保部門也帶來了很大的壓力。為更好地貫徹落實環境法律法規，及時發現環境違法行為，環保部門行政監管隊伍規模也不斷擴大。但是，隊伍擴大卻沒有帶來預想結果，“干活的人越來越少，而監督的人卻越來越多”，環境問題沒有得到有效解決。因此，最好的方法應該是在繼續加大行政監督、法律制裁力度，同時積極引導社會力量進入環境執法監督領域，形成全方位、多層次的監督體系，最終實現保障GDP可持續增長的目的。
此外，要依法提高經濟和社會福利，調整財稅政策，解決嚴格的環境保護要求帶來的短時間收入下降、就業不足導致的社會不穩問題。
環境保護要突圍、突破、突出
解決歷史性的環境問題，需用歷史性的環境戰略;實施歷史性的環境戰略，應當找準突破口，從環境問題這座“圍城”中突圍出去，從而尋求突破，進而解決突出問題，最終實現環境改善的目的。
環境保護要突圍環境與發展困局
環境保護的突圍首先要實現觀念突圍，即重視歷史緊迫感，認識到環境問題的嚴峻形勢。具體做法應是通過加強環境教育，培育環境法治的社會意識，為環境保護提供良好的社會氛圍。在此基礎上，采取以下四個“四輪驅動”措施實施策略突圍，即改變以往解決環境問題的措施、方法，采取更為有效的策略應對當前的環境形勢。
一是倡導綠色發展，即推動經濟與環境協調發展，解決發展不足和資源不足問題。當前，無論是國家政策還是社會輿論，都認為應當大力發展綠色經濟，讓環保產業成為我國經濟發展中的重要力量，成為GDP的新的增長點。但是，發展綠色經濟，首先要解決的便是資金問題和技術問題。而相較于技術問題，資金問題才是我國環保產業發展真正的“攔路虎”。毋庸置疑，環保產業的發展需要大量資金，而我國的民間資本實力雄厚，一旦民間資本進入環保產業勢必會產生1+1＞2的效果。但是，民間資本所需的公平、公正、公開的投資環境尚未形成，且其對投資環保產業能否盈利，是否會遭遇各種潛規則尚抱有疑慮。因此，需要國家出臺強有力政策為民間資本提供保障，讓民間資本撬動環保行業缺資金、缺技術的格局。
二是采取多規合一，解決協調發展問題，即處理好環境規劃與其他規劃和相關法律的關系，使環境立法更具針對性。環境規劃應當與經濟社會發展規劃、城鄉建設規劃、土地利用總體規劃等合成一張藍圖，使環境保護成為真正意義上的約束性因素。例如在進行城鄉建設時，既要考慮土地、又要考慮環境保護和其他各個方面的要求，避免在工程建設完成后，才發現與當地環境保護和承載力不協調，造成不必要的浪費。此外，為保障環保規劃的作用得以真正發揮，應當向歐盟學習，重構環境政策和法規體系，提高環境規劃、標準在環境法律體系中的地位。如可以效仿歐盟，通過規劃確定目標體系，再依據實現目標需求和當前實際環境狀況，制定環境標準和環境法律法規，從而保證規劃目標最終得以實現。
三是寬立法嚴執法，解決普遍違法問題。我國應通過加強嚴格執法來真正使法律法規得到貫徹落實。當前，很多人將環境問題嚴重歸咎于立法不嚴和法律規定不詳細、不明確，并認為只有制定十分詳細的法律才是解決當前環境問題的關鍵。這種觀點過于極端，完善立法是十分必要的，但不應“過度”。例如，當前我國達標排放標準飽受詬病，為什么飽受詬病?真的是因為我國排放標準過低?其實不然，若是各排放主體嚴格按照國家標準排放污染物，我國環境質量必然會得到很大改善。因此，達標排放仍然是有效手段，應當通過嚴格執法來逼迫排污主體遵守法律，將法律作為環境道德底線的保護網。
四是社會參與和監督，發揮人民的法治主體作用，使環境保護法律體制和制度得以運轉，使環境保護產業得以發展，使綠色和低碳經濟得以突破。
環境保護要采取突破措施
其一，大力推進信息公開。環境信息是社會參與和社會監督的必要條件，也是環保執法的重要依據。對于環境保護而言，信息公開是實現環境保護目標的重中之重。然而，當前我國的環境信息公開遇到了瓶頸，大量虛假、偽造信息充斥于社會之中，使得環保執法、社會參與的實際效果大打折扣。因此，應當建立嚴格的虛假信息法律責任追究機制，嚴厲打擊偽造環境信息行為，從而保證環境信息的準確、公開、透明、全面。
其二，建立黨政同責考核評價體系。現在，污染嚴重地區的環境保護工作督促形式，主要是由環保部約談地方政府的主要領導。但在實際工作中，地方黨委更加強勢，對環保工作影響也更大，因此有必要建立由環保部黨組約談地方黨委的形式來督促地方環境保護工作。同時，還應當將地方黨委納入地方環境法治架構中。如果地方黨委在環境保護工作中缺席，地方環保工作將很難推進。為此，建議由中共中央、國務院聯合制定《環境保護黨政同責、一崗雙責條例》，在考核、約談等環節體現黨政同責。
其三，強化社會參與和監督，解決行政監管缺位和越位問題。在實際的執法活動尤其是地方環境執法活動之中，環保部門面臨人力、物力、財力不足難題，常常發生數十人監管上百家企業的情況，因而無法隨時掌握轄區內的污染狀況，環境行政監管的偶然性問題不可避免。此外，日常執法活動中還存在環保部門執法人員怠于執法、選擇執法、越權執法的問題。因而有必要強化社會力量在環境執法活動中的地位，一方面使其積極參與環保執法活動，彌補環保部門監管的偶然性問題;另一方面，使其全方位監督環保部門怠于執法、選擇執法、越權執法的行為，從而解決行政監管的選擇性、缺位、越位問題。因此，建議國務院制定《環境保護社會參與和監督條例》，從法律上保障公眾參與。
其四，建立協調有效的行政監管體制機制。建議通過大部制改革，建立自然資源部、環境部，加強環保部門的力量，找到監管抓手。
環境保護要突出重點領域
突出環境保護重點領域，即要以當前水、大氣、土壤污染等熱點問題為突破點，解決形勢最嚴峻、公眾最關心、效果最明顯的突出問題，讓全社會感受到環境質量的改善，從而提高社會信任度、重塑國家自信心，有利于后期環境保護工作的開展。
結語
越是艱難的時候，越是希望到來的時候。盡管當前我國的環境形勢仍舊十分嚴峻，且在拐點到來之前，這一嚴峻形勢還要持續很長時間。但這也意味著我國環境保護工作在開始逐步取得成效，并證明我們當下一步一步的踏實工作最終會取得預期效果。今年是我國的“深改元年”，也是環境保護工作進入新時期的第一年，應當從當前危機中看到環境保護工作的發展機遇，通過采取突破性措施，解決突出性問題，實現環境保護大突破、大轉型，進入經濟、社會、環境發展新常態。
管理聚焦 | 中國環境問題的歷史定位與歷史戰略——參考倫敦大氣污染治理經驗
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