在環境問題日益嚴峻的當下，污染治理困難重重，排污許可證作為關鍵破題之道被廣為提及。盡管有二十多個省市陸續出臺了各自的排污許可辦法、組織并開展了排放權交易試點，但由于全國性的排污權交易法規的缺失，最終執行仍流于形式。

2014年2月10日，環保部部長周生賢在其署名文章中指出，我國《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律對實行排污許可有原則性規定，但許可條件、程序等具體規定尚未明確。

近日，國家環保部標準司司長熊躍輝在“2014（第七屆）水業戰略論壇”上也曾指出，加強排污許可制度建設是今年環保部的重要工作之一，目前環保部正在組織編制全國性的排污許可辦法，通過環境容量情況確定科學的排污量，進而為排污權交易做好基礎工作。

早在2011年，國務院就發布意見稱，將建立國家排污權交易中心，發展排污權交易市場，并鼓勵有條件的地區開展環境保護體制綜合改革試點，推行排污許可證制度，開展排污權有償使用和交易試點。

但迄今為止，號稱“國家隊”的國家排污權交易中心尚未問世，各地開展的排污權交易市場也步履維艱。

多個地方成立的排污權交易所均面臨“零交易”的窘境，蘇州環境能源交易中心就是典型的一例。據該中心環保專家陳肇琪介紹，交易中心成立至今并未真正完成一筆交易。某省環保廳一位人士分析說，之所以出現交易低迷，一是我國尚未完全建立排污許可制度，二是無法對企業排污量精確核定。

美國環境保護協會中國項目負責人張建宇指出，要在中國發展好排污權交易市場，最關鍵的是要做好頂層設計。他說：“如果要堅持從排污權交易這點出發去解決環境問題的話，就要建立相應的規則，在現有的制度設計或體系上面做些相應的改變。”

中國環境科學研究院副院長柴發合認為，我們并沒有把排污許可證制度當作一個真正的核心制度來建立和執行，很多制度是重疊的，我們要從國家層面上把排污許可證制度做一個很好的梳理和研究，結合國外先進經驗，真正建立起現代排污許可證制度。

環保部總量司大氣處處長吳險峰則認為，作為一個全新的工作領域，排污權有償使用和交易涉及法律法規、財稅金融等各個方面，涉及國家多個部委協調工作，需要充分聽取各方意見、深入討論。

北京環境交易所相關負責人建議，由政府負責制定規則、確定總量、配額分配、執法監督等主要環節，監測核查由具有資質的獨立第三方負責，交易和結算等應該委托具有公信力的交易平臺具體實施，更好地發揮市場對資源配置的基礎性工作。

而后環保法修訂草案于4月21日提交十二屆全國人大常委會第八次會議繼續審議，草案進一步加大環境違法責任，解決違法成本低的問題。

加大違法責任 執行按日計罰

草案：企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令整改，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。

　　前款規定的罰款處罰，依照有關法律法規按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規定執行。

　　地方性法規可以根據環境保護的市級需要，增加第一款規定的按日連續處罰的違法行為的種類。

　　解讀：環保法草案此前的審議中對按日計罰已經作出規定，但與此前相比，此次審議的草案在按日計罰的種類和數額上有所改變。

　　按照法律規定，對違法排放污染物的行為受到處罰的，都可以實行按日計罰。按日計罰的對象即為違法排放的污染物，處罰對象雖然已經比較寬泛，但是地方政府仍然會對有一些排放的污染物無法處罰。全國人大法律委員會表示，此次審議的草案又進一步規定給地方性法規放權，使地方性法規可以增加按日計罰的種類。

　　在此前審議中，還有不少代表反映，原來法律的處罰額比較低，而且都是具體數額，并且設定了處罰上限。

　　據悉，此次規定可以“按照原處罰額來進行按日計罰”則突破了上限的限制。全國人大法律委員會表示，下一步在修改專門的法律時還要在這方面進一步作出修改，這些有關法律法規應當按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素來確定它的罰款額。

　　草案同時明確，在草案提出的按日計罰規定中的罰款處罰，要依照有關法律法規按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規定執行。地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加按日連續處罰的違法行為的種類。

環保部門可查封排污設施設備

草案：企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物，造成或可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。

　　解讀：據全國人大法律委員會介紹，環境保護部和一些地方提出，此前的環保法修訂草案關于可以依照法律法規查封、扣押違法排放污染物的設施、設備的規定過于原則，而目前有關污染防治的單行法律尚無相應規定，建議環保法作出明確具體規定。

　　中國政法大學環境資源保護法學教授曹明德表示，過去很多地方環保部門在查驗違法行為的時候，發現排污只能申請人民政府查封設備。對違法排污行為缺乏具體有效的措施，甚至由于不是公安部門，連讓對方出具身份證的權力都沒有，對方糊弄說主管領導不在，環保部門也只能作罷。他認為，新規讓環保部門在執法中更有主動性，能有力地遏制排污。

　　此外，草案明確了環境監察機構的法律地位。規定環境保護主管部門委托的環境監察機構，有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查。

　　草案還增加規定，對情節嚴重的環境違法行為適用行政拘留，對有弄虛作假行為的環境監測機構以及環境監測設備和防治污染設施維護、運營機構規定承擔連帶責任。

環境質量未達標暫停審批新項目

草案：未完成國家確定的環境質量目標的地區，應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件。

　　解讀：此前審議的環保法草案規定，對超過重點污染物排放總量控制指標的地區，省級以上的環境保護主管部門可以進行區域限批。

　　全國人大法律委員會表示，這次根據有關方面的意見，進一步增加了重點污染物總量控制制度增加區域限批的約束性指標。“沒有完成國家確定的環境質量目標的地區，應該暫停審批。”

　　中國政法大學環境資源保護法學教授曹明德認為，“大氣十條”出臺后，環保部代表國務院與各地簽署了大氣治理的“軍令狀”，并表示要問責，但并沒有法律上的具體規定。而此次，將環境質量目標作為區域限批條件，將更有利于各地環境質量目標的完成。

　　曹明德說：“據我了解，這一條規定是環保部特別提出要加上的，這條規定賦予環保部與各地對抗的底氣。”

　　全國人大法律委員會也表示，按照新規，根據環保部代表國務院和有關省份簽訂的環境質量目標，如果地方在某一年或者某五年沒有達到環境質量目標的話，也可以實行區域限批，各個地方政府達不到協議的話，這個區域的項目就不能上馬。（記者 鄒春霞）