一、 PPP基本概念、核心理念、分析框架
1. 基本概念
對PPP的基本概念有各種不同的版本，但基本含義是一樣的。綜合各國對PPP的基本定義和各國在推行PPP實踐上的經驗，中國學者給PPP做出一個概括性的描述： PPP，即公私伙伴關系是指公共部門與私營部門為提供公共服務而建立起來的一種長期合作關系。這種關系用商業協議來確立，公共部門將融資風險轉嫁給私營部門，并與私營部門發揮各自的優勢來提供公共服務。在這樣的框架下，PPP的形式有多種，如我們比較熟知的BOT（建設-運營-轉讓）和BOOT（建設-運營-擁有-轉讓）等。一般而言，按照私人部門的參與程度和公共部門將各類風險向私營部門轉移的程度會產生多種PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。
2. 核心理念
PPP小組通過對大量西方國家PPP成功案例的研究認為，她首先是一個公共采購理念上的創新， 然后才是體制和機制上的創新。回顧歷史，英國在產生PPP之前，就進行了中央和地方政府的行政體制改革，提出了政府采購項目的資金價值（Value for Money, VFM）這一思想.也許當初這只是為了順迎政府的績效改革而提出的一個具有廣泛的政治、公共和管理意義的象征性短語。資金價值的思想深刻地影響了西方各國在公用事業和公共服務。
英國財政部和國家審計署對資金效用價值的解釋，其真正的含義為整個項目的生命周期的成本與投資所能取得的質量（或者是對項目目標的符合程度）最有組合以滿足使用者的要求，但這并不總是意味著要選擇最低成本競標。雖然這樣的解釋還是較為模糊，但是資金價值的理念與我們所倡儀的科學發展觀相符合的，并透露出來新公共管理思想的光芒。所謂資金，狹義上講就是公共財政，就是老百姓的錢，廣義上講就是社會各種資源對項目的投入，而價值，不是僅僅指項目的收益，而是指更高層次更加普遍的目標，不但指投資者本身在項目上的經濟效益，更要關注項目的社會效益和環境效益。質量的概念即包括物質的顯性含義，又有非物質的隱性含義，還存在時間因素對質量的考驗。用通俗的語言來解釋，資金價值就是最優的性能與價格之比，只是這里的性能與價格的定義比較廣泛。英國學術界對資金價值的思想各執一詞，但她已被真正地用在實踐領域中，被用來促進檢查、重組、降低成本和減少浪費等。不僅僅是PPP的指導思想，還是PPP項目的評判標準，并且通過近二十年的實踐，形成一整套為了達到資金價值目標的機制和最優操作方法。
“資金價值”作為政府采購公共產品，為公眾提供服務的核心理念和標準以外，西方社會主流思潮也認識到，只有通過“政府引導、 市場運作”這樣的模式才有可能達到資金價值的目標。美國民營化大師薩瓦斯還提出政府在公用事業和公共服務領域，必須轉變職能，即“是掌舵而不是搖槳”。對于公用事業和公共服務， 政府不是一味地市場化，甩手推向社會，而是形成一種“政府采購、企業生產”的外包模式。雖然這是眾所周知的道理，但是政府要對這一模式進行靈活、正確和高效地運用并非易事。在這一模式中，政府只是確定標準，而對企業等私營部門具體如何生產提供公共服務在原則上不能干預。在實踐上，需要政府充分發揮政治、經濟和法律資源（如政策、財政和立法等），起到四兩撥千斤的作用，來調動社會和市場力量完成政府向公眾提供優質的公共服務的職能。這需要相當的技巧，所謂效率和價值也來源于此。
PPP小組將追求資金效用價值看作是PPP的最核心的理念和思想基石，而“掌舵不是搖槳”是這一思想的最直接的反應。PPP的思想認為，只有作為“舵手”的政府和作為“槳手”的企業和私營部門進行有機地合作，資金價值才能達到。
3、分析框架
任何一個PPP都是復雜的系統工程，即使是以單一項目為基礎的PPP合同業是這。就算項目要素再簡單， 也要經得起時間的長期考驗。PPP研究小組對英國以項目為導向的PPP進行了分析研究（在英國大多數PPP項目都是以PFI，即民間融資計劃的形式表現出來，經過若干年的努力，PFI已經成為以項目為特征的PPP的標準模式）。PFI項目宏觀的目標是資金價值，微觀目標就是使本次項目交易最終成功（Make this Project a good deal）。圍繞這一目標，存在多個實施機制和措施。PPP小組將PFI的工作機理分解為三個工作面和五個實施機制， 詳
見如下：
項目實施方面
在項目實施方面， 主要是Value for Money Mechanism，即資金價值機制。通過有效的項目實施、管理和運作手段， 達到資金價值目標。這實際上是一個PPP/PFI的項目管理指南。
風險管理方面
在風險管理方面，關鍵是Risk Allocation和Partnership Mechanism,即風險分擔與合作機制。PPP/PFI的核心思想是風險的合理分擔與轉移以及政府與企業的合作。
服務監管方面
在服務監管方面，重點是通過Monitoring和Payment Incentive Mechanism,即監測與支付激勵機制,來提高服務的績效。
這三個方面對于推動PPP/PFI項目的成功實施互為依存、補充和約束。任何一個方面的缺陷都可以由其他兩個方面的機制來修補和完善。它們之間的關系可以通過如下圖例來表示，其中項目實施中的資金效用價值機制是核心，風險管理中的風險分擔與合作和服務監管中的監測與支付激勵機制都是對立統一的。PPP小組對老港和滬蘆項目的分析就是以此為框架的。
二、老港生活垃圾衛生填埋場四期工程案例研究
一、案例概述
（一）案例背景
老港生活垃圾處置場是目前全市唯一的生活垃圾集中處置場所，處理全市約90%的生活垃圾。上海市廢棄物老港處置場，長期以來一直是事業單位。老港1-3期填埋場處理技術極其簡單，僅是一個簡易的堆埋場。環衛局僅僅撥付日常經營維護的開支，每噸垃圾處理費用僅為10元。老港生活垃圾處置場1-3期填埋區面積3.3平方公里，處置能力為6000-7000噸/日，實際填埋處置量為9000噸/日，處置負荷已達原設計能力的120%。目前，前3期已停止運營，進入土地“休耕”。為解決未來十余年全市生活垃圾的出路，老港生活垃圾處置場需要進行四期工程擴建。
（二）案例概況
1.招商
市容環衛局和上海城投作為招商主體，旨在通過國際招商，引進擁有一流垃圾處理技術和豐富運營管理經驗的國際投資者，將老港四期建設成高標準、生態型的衛生填埋場，并推進垃圾處理項目投融資體制的改革。市容環衛局、城投委托上海國際集團資產經營有限公司和上海申信進出口有限公司組成的聯合體為招商代理，并提供財務顧問服務。2002年12月開始招商前期準備，由市容環衛局、城投及招商代理組成招商工作小組，并聘請天達律師事務所為法律顧問、城市建設研究院為技術顧問。前期的準備工作包括與潛在投資者進行初步接觸，向政府有關部門進行政策咨詢，與世界銀行就APL貸款項目進行咨詢，召開招商方案政策咨詢會等。在此基礎上，工作小組確定了招商的邊界條件（包括合同結構/特許權協議、垃圾處理費結算主體和方式、項目公司組織形式、項目招商范圍），制定了切實可行的招商方案，并獲得了政府部門對本項目的有關批文。
2003年4月9日～4月30日，招商代理發布招商文件。共有來自德國、英國、法國、香港和新西蘭等國家的7家國際投資競爭人購買了招商文件。之后，組織了數家投資競爭人進行現場踏勘，并進行了投資建議書澄清和補充通知工作。由于受到SARS的影響，原定于6月30日的投資建議書截止日延期至8月12日。8月12日，ONYX聯合體和惠記聯營兩家投資競爭人向招商代理遞交了投資建議書。
2003年8月經過投資建議書的評審、競爭性談判、確定候選投資人和簽約性談判，最終ONIX與中信泰富組成的聯合體勝出。2003年12月23日，市容環衛局和項目公司股東代表草簽了特許權協議及相關附件，環衛局、城投和項目公司簽訂了垃圾供應與結算協議，城投環境和項目公司外方股東簽署了合資合同和章程。
2.項目內容
ONIX與中信泰富組成的聯合體與上海市城投環境組成合資公司，負責老港生活垃圾衛生填埋場四期的投資、設計、建設、運營和維護。特許期20年，是我國首個垃圾處理特許經營項目。特許經營期滿后項目公司資產無償移交給政府。市容環衛局、上海城投與項目公司簽訂垃圾供應與結算協議，并委托上海城投在垃圾收費機制尚未建立之前支付相關垃圾處理費用。
3.項目結果
老港四期位于上海市南匯區老港鎮東側的東海灘涂邊，占地面積3.36平方公里，距市中心約60km。項目設計生產能力為日處理城市生活垃圾4900噸。上海老港生活垃圾填埋場四期項目于2005年2月21日進入試運行，主體工程于12月12日正式投入運營。施工建設進度比較快，工程質量明顯高于老港三期。
項目投資總額5.1億，資本金占投資總額的1/3為1.7億。原股權結構的安排是外方組成一個聯合體共同擁有60%股份，中方40%，后要求外方單獨入股，項目公司中城投環境股權占40%，ONYX、中信泰富各占30%。事實證明，這一股權結構好于最初的安排。因為中信泰富是財務投資者，單獨入股后更關注企業的財務效率，容易和中方的立場一致。合資公司每月召集執行董事會解決營運中的問題。公司運營中設置避免關聯交易的機制：公開信息、統一招標。項目資產屬于城投。城投環境派出一名副總經理和財務總監。外方董事會人數過半，并派董事長和總經理。項目運營至今基本達到了引進資金、技術和先進管理經驗的目標。
二、案例分析
項目實施
明確項目目標
（1）招商目標清晰
老港四期招商的目標為引入資金特別是先進技術和管理經驗；降低垃圾處理的綜合成本；推進垃圾處理市場化改革。從目前運營來看，這一目標基本達到。
（2）政府支持力度不足
招商準備階段存在招商主體的變更問題。開始是環衛局，準備了前期報批的項目建議書、可行性報告等；市發改委批復后城投才介入。環衛局原意讓城投成為單純的籌資機構，由其籌得建設所需資金后交給環衛局運作，環衛局之下有可以實際操作的實體，如振環實業、環境集團。但城投經過努力成為項目管理主體，與環衛局產生利益沖突。因此，環衛局對該項目不太積極。
立項階段獲得市政府授予環衛局代表政府授予特許權的批文和建委同意國際招商的批文。但是基礎設施的特許經營牽涉到政府的各個部門，例如立項是發改委、行業主管是環衛局、監管除環衛局還有環保局、建設是建委。由于沒有一個專門的牽頭部門，因此缺乏協調機制。并且該項目在招商文件初稿出來后，曾向建委和財政局等局委咨詢，沒有獲得反饋。
由于政府支持力度不夠，招商仍有較大的不確定性。例如，稅收問題，招商時未能拿到稅務機關確認稅收優惠的批文，從而使增值稅、所得稅上的優惠能否實現尚為未知數。因此，招商時《垃圾供應與結算協議》確定的垃圾處理價格公式的假設條件是：營業稅及附加5.55%；適用的企業稅率為15%，享受生產性外商投資企業從開始獲利年度起企業所得稅“兩免三減半”的稅收優惠政策；享受國家鼓勵類外商投資項目投資總額內進口自用設備和按照合同隨設備進口的技術及配套件、設備的關稅和進口環節增值稅的免征。在此基礎上規定如果將來稅收優惠政策變動，則相應調整垃圾處理費。
從項目目標來看，初始目標較為明確，實施結果也基本達到目標。但由于政府支持力度不夠，加大了項目談判過程的難度，并為將來的執行留下了不確定性。
2.合理招商程序
（1）有明確的項目小組工作模式
上海國際集團資產經營公司和申信進出口組成招商代理，并提供財務顧問服務。同時聘請天達律師事務所為法律顧問，城市建設研究院為技術顧問。這些外部顧問的聘請根據以往經驗經過比選產生。但是在聘用外部顧問方面經驗不足，可供選擇的中介機構和專家有限。
（2）用競價方式確定合理價格
通常，政府考慮此類項目時常會以PSC（PSC，Public Sector Comparator,政府運營費用比較，即由政府設計、建造、運營、維護所需金額）作為參考依據，但是由于政府沒有相關的歷史數據，無法精確評估、測算老港四期項目的PSC。
同時，該行業競爭性不足，也難以獲得市場數據，所以只是將老港垃圾處理費同焚燒（以江橋成本為標準）、生化成本相對比，評估后初步確定垃圾處理費，然后通過投標方的競價確認最后的價格。雖然，政府沒有通過PSC定價，但考慮到行業的特殊性以及對投標人競價的充分利用，最后確定的價格比較合理。
3.獲得最好交易
（1）競爭性的招標程序
招標中競爭壓力一直保持到最后。惠記和ONIX兩個聯合體正式投標。當招商只有兩個競爭對手時，競爭往往最為激烈。根據投資建議書評審結果及招商須知相關規定，招商主體決定ONYX和惠記兩家投資者聯合體共同通過專家評審進入了競爭性談判階段。通過此次成功談判，大幅降低了垃圾處理價格。之后在確定候選投資人和簽約性談判中，確定ONYX聯合體為第一候選投資人，并獲得了更為有利的垃圾處理價格。
（2）公正的評審程序
有比較完善的資格預審制度、競爭性招標程序以及系統的招標評級體系，程序較為公正。評審委員會從經驗和業績記錄、技術能力和管理能力、財務能力、法律要求等四方面對所有投資競爭人的資格進行綜合評估。整個評審過程符合國際招商程序，但是為保留靈活性，沒有給出每個投資競爭人的具體分值，只由專家出具推薦意見。沒有采用打分的方式主要是考慮到業內專家較少，比較敏感，評分容易泄漏引起爭議；同時案例又具有行業特殊性，本身科學估分就比較困難。專家組經過綜合評定，ONIX因技術更先進、報價更優惠而勝出。
從程序而言，無論是項目組的組成、工作模式還是定價、整個招商過程，比較好地貫徹了“公平、公正、公開”的三公原則；但也反映出國內垃圾產業專業化的專家太少、經驗不足；國際招商的評標體系還有待細化和完善。
（二）風險管理和合作
1.風險分擔
（1）項目公司承擔設計、建設和不能如期完工的風險
項目公司提交設計方案，負責所有建設工程，并承擔建設工程的所有費用和風險。為此，項目公司提供價值1000萬美元的履約保函。
項目公司導致的完工延誤，自垃圾填埋場預期的商業運營日至實際的完工日期，每延誤一天項目公司應向上海市市容環衛局支付違約金。
（2）項目公司承擔運營、維護和移交的風險
項目公司始終按謹慎工程和運營慣例及有關質量保證和質量控制要求運營垃圾填埋場。在移交日，項目公司應保證垃圾填埋場處于良好的運營狀況，得到良好維護。項目公司保證在移交日期后十二個月內，修復由材料、工藝、施工或設計缺陷或特許期內項目公司的任何違約造成的垃圾填埋場出現的缺陷或損壞，及環境污染責任。為此，中標投資者提供500萬美元的維護保函。
（3）融資風險由各方股東分別承擔
該項目的融資包括兩部分：世界銀行APL貸款和商業貸款。其中，世界銀行APL貸款是世界銀行貸給中國政府用于環保項目的特定貸款，是信用貸款；因此要求項目資產歸政府或者政府控制的國有企業所有。
雖然項目公司承擔還本付息的責任，但由上海城投子公司——城投環境作為轉貸主體，同時上海市政府指定上海市城投代表其擁有項目資產（垃圾填埋場及構成和運營垃圾填埋場的所有資產、設備和設施的所有權），因此上海城投實際承擔該部分貸款的融資風險。
根據協議，商業融資風險由ONIX和中信泰富分別承擔，ONIX從招商銀行獲得了1.5億循環信用貸款承擔了該部分商業融資的風險。在該項目中，APL貸款具有第一優先權。APL貸款需要先行墊資，再將貸款劃撥過來。并且APL貸款的數額并非墊資的100%。APL貸款償還期限是15年，而城投環境為了減少風險，作為轉貸人和合資公司簽署的《轉貸協議》規定外方的還款期限是10年，即到2016年。同時規定ONIX和中信泰富不可以質押貸款。并且外方投資者的母公司還要為其提供擔保。另外，為規避風險，建立單獨的“垃圾賬號管理”，由城投環境監控垃圾處理費的進出。綜上所述，在該項目中，城投環境通過一系列安排有效的管理了融資風險。
（4）環衛局承擔垃圾供應的風險，但對保底垃圾運送量承諾不足
每年12月1日前，上海市市容環衛局應向項目公司提交“垃圾交付三年計劃”，以及下一運營年度的垃圾分月預計供應量；在需供應垃圾的月份首日十天前，提交垃圾交付月度計劃。當初規定的保底垃圾運送量為3500噸/日，基本保證4900噸/日。而按照上海市日均垃圾生產量以及老港1~3期的垃圾處理狀況，政府對保底垃圾運送量承諾不足，使建設規模的不確定性加大；如果政府承諾每日4900噸，則報價還可更低。
（5）重要法律變更的風險由雙方共擔
在任何連續三年期間，由于發生一項或多項法律變更使項目公司資本投資增加相當或超過五十萬美元，和/或任何一年期間一項或多項法律變更造成經常性支出增加相當或超過五十萬元人民幣，該數額每年遞增10%，增加額經審計機構認定，上海市市容環衛局應給予足夠的補償，或單獨以附加費或延長特許期的方式進行補償，或以附加費與延長特許期相結合的方式給予補償。如果造成相反的影響，則調整垃圾價格或縮短特許經營期。
（6）應急填埋的風險由雙方承擔
項目公司應在接到應急垃圾填埋指令后的第一時間內立即按照已報上海市市容環衛局備案的運營計劃中的“應急填埋預案”作好接收和處理應急垃圾的準備。項目公司發生的合理費用，報環衛局審核批準后予以補償。
風險管理方面基本上秉承了“由最有能力管理風險的一方來承擔相應風險”的風險分配原則，但對融資風險的分配不甚合理，政府所應承的風險偏低。
2.合作
（1）建立了有效的溝通機制
由項目公司代表3名（各方股東各派一人），政府代表3名（環衛局2名，城投1名）組成協調委員會，不定期召開會議，解決對于填埋場建設、調試、運營及維護的爭議。協調委員會的費用由項目公司承擔。
（2）合理的爭端解決機制
爭端先通過協調委員會解決，如果不行交由協調委員會任命的專家小組討論，最后才是仲裁。
（3）建立收益分享機制
根據合同安排，投資超標或者節約都是項目公司一方單純的商業行為，由其自己承擔或享有。
老港四期采用高維填埋技術，可將垃圾填埋后厭氧發酵產生的沼氣收集發電。據計算，每噸填埋垃圾可產生沼氣145立方米，集中收集后每立方米可發電 160千瓦時，具有相當可觀的附加經濟效益。在這點上，政府和項目公司建立了收益分享機制：沼氣發電除自用外，如果要對外上網，則必須經過政府同意，并以調低垃圾處理費的方式與政府分享。
從合同設計角度而言，政府和項目公司建立了較好的合作機制，然而從前面關于政府支持和風險分擔的分析中，我們無法確認在項目實施過程中能否貫徹良好的合作精神。
（三）政府監管和支付機制
1.市場準入監管
通過競爭性的國際招商保證進入者的質量，通過《特許權協議》從法律上保證合資企業的特許權。
2.技術服務監管
（1）設計
項目公司應遵循《特許權協議》中“技術規范與要求”及提交的技術方案的有關要求。環衛局審查和批準初步設計，審查和校核施工圖設計。
（2）建設
遵循國家衛生填埋場的標準，關鍵功能指標采用國際先進標準。項目公司制定質量保證及控制計劃，環衛局對其執行情況進行檢查。環衛局負責頒發驗收合格證書、初步完工證書、完工證書和復查合格證書。
（3）運營及封場后處理
達到或超過建設部《城市生活垃圾填埋場無害化等級評估辦法》。項目公司使垃圾填埋場處于良好的運營狀態并能夠安全穩定地按照規定的運營參數處理垃圾。
垃圾填埋場對用于垃圾交付計量和抽樣檢驗設施的例行檢測，每半年進行一次。對上述設施的例外檢測可應環衛局和項目公司任何一方的要求，聘請一位獨立的專家，征得上海技術監督局的同意并有其代表到場。
在最后恢復性大修后，上海市市容環衛局按照技術規范與要求及技術方案規定的參數性能保證值對垃圾填埋場進行移交驗收。
（4）監管方式主要實行三級監管
政府、中介和項目公司。環衛局下屬的廢棄物管理處受環衛局委托按照《上海老港生活垃圾處置有限公司監管手冊》派人以隨機抽查的方式進行現場監管。監管的內容涉及垃圾量、壓實密度、填埋的面積、時間等。計量方面由獨立的第三方大地公司進行監管。另外，項目公司也實施填埋場運營監控，對壓實密度、沉降等參數進行監控，確保填埋場運營性能良好。同時，協調委員會應時常確定垃圾填埋場的運營符合中國法律和法規對其安全和技術協調實施的要求，同時應符合運營參數和上海市市容環衛局的要求，此外亦應符合謹慎工程和運營慣例。
（5）監督的費用
檢驗合格，監督檢查的費用由環衛局承擔，不合格由項目公司承擔。
（6）建設承包商、運營維護承包商的招標按照世行招標程序，并接受環衛局監管。
3.其他方面的監管
（1）財務監督
項目公司向環衛局提交其經審計的年度財務報表；現金收入和支出的季度報表；有關項目公司財務狀況的其他資料。
（2）環境監管
項目公司應遵循特許權協議、政府部門已頒布的法律、法規和法令和以后在中國生效的規定中環境保護方面的要求，保持場地（包括土壤、地下水或地表水及空氣）和周邊環境沒有源自垃圾填埋場的建設、運營和維護的環境污染。環衛局負責監管，有權提取運營和維護保函。
項目公司研制了環境監測計劃。配備多種儀器，定期對水、汽、噪音等環境因子實施全方位監測并采集各種數據。
項目公司代表3名，環衛局代表2名，城投代表1名組成協調委員會，由其承擔溝通、爭端解決和內部監管的責任。
在項目試運營階段，協調委員會擔當了協調垃圾處理費支付標準的職責。協商確定的垃圾處理費2-3月是34元/噸，4-11月是38元/噸。其次，協調委員會對政府不當提取保證金有問責的權力。如果上海市市容環衛局提取項目公司提交的投資競爭保函、履約保函和運營與維護保函，之后經協調委員會、專家小組或仲裁機構確定上海市市容環衛局無權提取，則上海市市容環衛局應及時向項目公司退還提取的款額。協調委員會的設立，對于政府和項目公司間合作的順利進行和政府的內部監管都起到一定的作用，有一定的借鑒意義。
但是協調委員會的協調原則為任何決定應得到全體成員一致通過，這樣存在效率低下的問題。可以考慮城投增加1名成員，組成7人協調委員會，以過半數的方式解決問題，這樣協調的效率會有所提高。
4.支付機制
正式商業運營期間，以月實際日平均填埋量的不同（從3500-7700T）對應從76-60元不同的價格體系。月日均填埋量越高，單位價格越低。同時，設置價格調整方式。首先，垃圾處理價格按照綜合物價指數調整；其次，因稅收優惠政策發生變化時，規定相應的垃圾處理費調整方法；第三，因連續超過額定日填埋量運營，需要對設施和設備增容或改進，追加投資，并調整垃圾處理價格，項目公司有權同環衛局協商。
在監管和支付環節主要的問題為：
（1）至少短期內（1-3年），支付機制運行不暢
目前居民生活垃圾收費機制尚未建立，上海市市容環衛局委托上海城投代為履行垃圾處理費支付義務。運營至今，市容環衛局同意按照14.37元/噸的價格支付垃圾處理費給城投，由城投補足其和合同價格的差價后將全部合同金額支付給老港生活垃圾處置公司。具體而言，2005年2月~12月，老港四期項目應付的垃圾處理費共2700萬元，其中環衛局支付814萬元，城投支付1894萬元。2~11月為試運營期，按合同金額減半支付；12月份，垃圾處理費按照正式商業運營價格75元/噸支付。2005年，由城投支付的1894萬元處理費經由環衛局向建委專報，建委批復，財政局撥付。這筆資金目前還未到帳。理想的狀態是每年初，財政將一年大致預算的資金先撥付過來。估計到2008年，垃圾收費機制到位后，支付機制就可以順暢了。專項資金的撥付雖然可以預期，但是時間上滯后，對項目公司的日常運營會造成一定的影響。
（2）支付機制激勵、約束作用不強
對不履約或者不合格履約的懲罰未直接體現在支付機制中，而是體現在履約保函中，如果有違約情況，會相應從履約保函中作出扣除，因此支付機制并不直接和績效掛鉤，激勵、約束作用不強。
（3）城投始終處于兩難困境
首先招商之初，一方面，城投作為招商人，當然希望垃圾處理費越低越好；而另一方面，城投環境（城投的子公司）作為投資人參與競標，當然希望最終報價越高越好。城投自身存在經濟利益的沖突，需要很好的平衡。
另外，城投作為項目公司APL貸款的轉貸人，成為項目公司該筆貸款的債權人；同時，城投又承擔了支付垃圾處理費的義務，從而在付費角度而言成為項目公司的債務人。于是城投進入一個尷尬的角色，能否付費成為它可否按時還貸的前提條件。在這種情況下，城投難免會為了順利還貸而不顧政府的績效監管支付垃圾處理費，從而使支付機制即便和績效掛鉤也很難得到有效執行。
（四）結論
從老港項目的合同談判過程以及文本來看，幾近完善，但是由于政府支持力度不足、城投角色的轉換和支付機制不近完善，從而使合同的未來執行存在一定的不確定性。
三、相關建議
（一）項目實施
1.做好基礎測算工作
在公用基礎設施領域，政府應當聘請相關專家加快建立歷史數據庫和適用的財務模型。招商準備時根據確立的財務模型，估計項目的各種風險、支出和投資回報率。綜合考慮各種因素后，確定公用事業領域公私合作的具體模式。還要進一步完善國際招商的各種軟硬件建設，制定科學的定性、定量的評標體系。
2.政府應當有一個牽頭部門
公用事業領域公私合作涉及到眾多政府部門。需要有一個牽頭的部門，統籌協調，理順政府各部門的關系，明確項目招商時的各種政策優惠，減少稅收、法律等方面的不確定性因素。而目前，固廢減量化、資源化、無害化的管理法規不健全。環保行業作為朝陽行業，未來空間巨大，政府應當加快立法，建立制度保證。
3.明確政府的各項權力和義務
在公私合作中政府應當樹立承擔相應責任的思想，由明確的政府主體承擔起應負的責任，以獲得最好的交易報價。
4.理順政府和城投間的關系
在市政公用事業領域，要將政府和大型市政投資機構如城投公司間的關系理清楚，各自明確自己的定位，雙方在公用事業領域的合作才能達到共贏。政府才會真正加大對項目的支持力度，而城投公司才會更有動力，更加清晰自身的責任。在以后的項目中，城投應當作為市場主體競標方參與進來。在老港四期項目中，受特定歷史條件的影響，在招商時，城投擔當招商人角色，一定程度上承擔了政府的職能。后來城投環境作為競標者參與進來，城投自身角色轉換之間存在著利益沖突。當然，在當時的歷史環境下，政府對于國際招商和公私合作的認識尚淺，由城投推動該項目也有一定的積極意義，但是從理論上將，城投不應當承擔政府的角色。目前，應當加快政企分離，提高政府對公私合作的認識和逐步積累經驗，這樣政府才可以更好的承擔應有的責任。此外，環衛局下屬的一些從事環保行業的事業單位，也應當加快同政府脫鉤，逐步向企業化轉型。
5.培育國內公用事業領域的專家隊伍和中介機構
目前國內垃圾產業的各方面專家奇缺，中介機構不發達。今后，應當加快人才的儲備和中介服務業的扶持力度，發展適合國情的專家和中介隊伍。聘請專家和中介機構時，政府應當制定外部顧問費用預算，設定最高限價等方式，避免預算超支。
（二）風險管理和合作
1.建立經營收益和再融資增益的分享機制
建立政府和項目公司間經營收益和再融資增益的分享機制。例如可以設定投資人的收益率超過目標內含報酬率多少比例，超過部分和市環衛局進行分成。還可以對再融資增益進行5：5分成。
（三）監管和支付機制
1.明確各監管主體及其職責
環衛局、環保局應明確各自的職責：環衛局應該從垃圾量調配、作業質量上進行監控；而環保局從對外污染源的控制角度進行監控。但是目前環衛局監管的指數不明確，還沒有形成體系和慣例。發現運營中的問題，處罰的方式也不明確。今后環衛局要加快建立對垃圾處理企業的監管指標體系，明確處罰的量化指標。
2.建立基于績效的支付機制
老港四期中的支付機制，沒有很好的和服務績效聯系在一起。環衛局應當設定各項服務的詳細標準，定義差的服務和相應扣款細則。支付上可采用棘輪機制。如競標投資人在某一階段引起扣分的事宜未得到更正，則下一階段扣分幅度會累進增加，到一定程度，環衛局可以因為持續的較差服務而終止合同。
3.提高支付機制的執行效率
目前環衛局應加大對老港四期垃圾處理費的支持力度，推動老港四期垃圾處理費專項資金的到位。同時，環衛局要切實貫徹《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，加快建立居民生活垃圾收費機制并完善相關制度以保障收費機制的順利執行。
文章來源：上海城投
