2015年11月5日TPP全文文本公布，協定已經達成。TPP的“高環境標準”一直被輿論廣泛關注。我們認為，單純從文本本身而言，如果將既有自貿協定環境章節最高水平作為1.0版本的話，那么TPP環境章節約為1.5版本，中國目前自貿協定環境章節水平大致相當0.8版本。盡管中國現有自貿協定環境章節內容與TPP環境章節內容仍有一定差距，但是，這不應成為我們回避或拒絕TPP的理由，而是應該積極向其環境標準看齊和靠近。
2015年10月5日，跨太平洋合作伙伴關系協定(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)結束實質性談判，協定基本達成，11月5日TPP全文文本公布。TPP是由美國主導，12個成員參與的自由貿易協定。TPP談判成員的國內生產總值(GDP)約占全球的40%，占世界貿易總額的三分之一。談判過程中，TPP牽頭方美國高調宣揚TPP將提高勞工和環境標準。TPP的高環境標準也一致被輿論廣泛關注和提及。事實上，這里提到的“環境標準”并非我們通常所說的污染物排放標準以及環境質量標準，而是指所涉及的范圍維度、義務維度和約束維度的綜合程度，具體而言，就是將環境管理與國際義務以及貿易爭端解決機制掛鉤，以此強化環境政策及國際環境公約的執行程度。
我們認為，單純從文本本身而言，如果將既有自貿協定環境章節最高水平作為1.0版本的話，那么TPP環境章節應該為1.5版本，中國目前自貿協定環境章節水平大致為0.8版本。
一、TPP環境標準內涵、章節內容及特征分析
(一)環境標準內涵
TPP對外一致宣稱堅持“高質量和黃金標準”，所謂的“高質量高標準”包括環境、勞工等。首先需要說明的是，這里的“環境標準”并非我們通常所說的污染物排放標準以及環境質量標準，而是指所涉及的范圍維度、義務維度和約束維度的綜合程度，具體而言，就是將環境管理與國際義務以及貿易爭端解決機制掛鉤，以此強化環境政策及國際環境公約的執行程度。借用數學方法，這里的“環境標準”高低可表示為“環境標準”高低=范圍×義務×約束程度
(二)環境章節內容
TPP協定文本有30個章節，4個附件，共2000多頁(排除國民待遇和市場準入中各成員“關稅承諾”內容)。環境是其中一個獨立章節，位于第20章，共25頁。盡管篇幅只占1%左右，但環境章節在TPP中的位置是“蘿卜不大，長在輩兒上”，與投資、服務、電子商務、政府采購、知識產權、勞工、貿易救濟等章節并列，具有同等級別和法律效力。
除獨立環境章節之外，在序言、衛生與植物衛生措施(第7章)、技術性貿易壁壘(第8章)、投資(第9章)、金融服務(第11章)、政府采購(第15章)、知識產權(第18章)、勞工(第19章)、爭端解決(第28章)、例外(第29章)章節中也涉及環境或可持續等相關內容，涉及與環境保護及可持續發展相關的關鍵詞(environment、sustainable)共140多個。
TPP環境章節有23個條款，約106個款項，還包括2個附件。內容包括：定義、目標、一般承諾、多邊環境協定、公眾參與、企業社會責任、增進環境績效的自愿機制、合作框架、低排放和適應型經濟轉型、海洋漁業捕撈、環境產品和服務、環境委員會和聯絡點、爭端解決等內容。其中，又將有些內容條款分解成多個條款，例如臭氧層保護、海洋環境保護、生物多樣性等從多邊環境協定中單獨分出來作為獨立條款;將公眾參與內容分為了公眾參與程序、公眾參與機會、以及意見提交等三個條款;將爭端解決分為環境磋商、高級代表磋商、部長級磋商、爭端解決等。
(三)環境章節內容的特征
TPP環境章節是現有自由貿易協定中最長、條款數最多、款項最多的獨立環境章節。除此之外，TPP環境章節的主要特征表現在以下方面：
一是，包含內容多，涉及面廣。TPP環境章節是大環境概念，涉及臭氧層、生物多樣性、漁業、海洋、林業、能源、環境產品和服務等內容。從實施主體而言，既包括了國家和政府應該做的工作，例如設立委員會和聯絡點，也包括了企業的社會責任等。
二是，條款和義務具體。TPP對具體領域有具體規定，例如，對于保護海洋環境，20.6款提出“各締約方應合作解決與防止船舶對海洋環境造成污染相關的共同利益事項，合作領域可包括來自船舶的意外污染、船舶排放……等”。對于漁業捕撈補貼問題，20.16提出“旨在防止過度捕撈和過剩產能及促進被過度打撈物種恢復的漁業管理系統的實施應包括對所有造成過度捕撈和過剩產能的補貼的控制、削減及最終廢除。”對于保護鯊魚，提出“采集物種特定數據、漁業捕撈限制和潛泳限制”等。這些規定對做什么如何做等都有明確規定，使得實施具有可操作性。
三是，確保信息公開和公眾參與。TPP環境章節中關于信息公開和公眾參與的單獨條款就有20.7程序事務、20.8公眾參與機會、20.9公眾意見提交三個，不但如此，在其他條款，如20.12合作框架、20.13貿易和生物多樣性、20.17保護和貿易、20.19環境委員會和聯絡點等都提到信息公開和公眾參與的重要性，可以說，公眾參與貫穿整個環境章節，并被重點突出。對于如何保障和確保公眾參與提出了具體要求，例如20.7提出“各方應確保居住或建立在各自領土內的相關個人和法人可以請求一方的權威機構調查涉嫌違反環境法律的行為，并應該按照法律適當考慮相關請求”。20.8提出“各方應利用現有或建立新的咨詢機制，例如國家咨詢委員會，尋求與本章執行有關事宜的各種觀點。上述機制可適當涵蓋具有相關經驗的個人，包括具有商業經驗、自然資源保護和管理以及其他環境領域”。
四是，突出強調了多邊環境公約。與其他自由貿易協定將多邊環境公約一攬子作為一個條款提出不同，TPP環境章節不但有多邊環境公約的單獨條款，而且將臭氧層保護、海洋環境保護、生物多樣性、漁業等公約單列作為單獨條款。專門涉及環境公約的條款就有7條。條款下面還包括若干款項，每個公約條款內容很豐富、具體，比如20.16海洋漁業捕撈條款下還包括15個款項。有的一個公約涉及幾個條款，例如。直接涉及生物多樣性及其物種非法貿易的單獨條款有三個，分別是：20.13貿易和生物多樣性、20.14外來物種入侵、20.17保護和貿易，此外，在20.16海洋漁業捕撈條款中也有涉及。不僅如此，各成員國內保護臭氧層及保護海洋環境的相關法律政策分別作為環境章節的列出。
五是，重視國際環境合作。TPP環境章節專門設立了條款20.12合作框架突出環境合作。但事實上，在整個環境章節中，環境合作幾乎無處不提及，例如20.2目標、20.4多邊環境協定、20.5保護臭氧層、20.6避免船舶保護海洋環境、20.13貿易和生物多樣性、20.15低排放和適應型經濟轉型等強調各個領域都應進行合作，涉及到機制、形式、領域、公眾參與、評估等。12.7提出“各成員應通過各自合作聯絡點定期審查此條款的執行和運行情況，并向環境委員會及聯絡點就相關條款的回顧匯報各自的結論及可能的建議”。
六是，爭端解決章節條款適用于環境章節。TPP環境章節關于爭端解決的條款有4款，分別是：20.20環境磋商、20.21高級代表磋商、20.22部長級磋商、20.23爭端解決。而且，TPP文本第28章節爭端解決適用于該環境章節。
二、各方對TPP“環境標準”的關注和反應
對于TPP的達成，全球主流媒體都予以了高度關注。對于“環境標準”褒貶不一。
(一)正面評價
美國總統奧巴馬發表評論稱“TPP為保護工人利益及環境設立高標準”，TPP全文公布后，白宮ROHAN PATEL綜述了自然保育協會、國際愛護動物基金會等觀點，發表評論認為：“TPP對于環境保護而言是一份歷史性的協定，有助于國際社會響應我們面臨的更大尺度全球環境挑戰。TPP包含了可實施的、前所未有的環境條款，將對現實世界產生影響并有助于解決環境挑戰和生態危機……”。
除此之外，其他正面意見主要包括：
一是，認為確立了環境保護條款的核心地位并納入爭端解決機制。美國自然保育協會認為：“通過將保護承諾嵌入協定核心文本并將其納入到爭端解決機制之下，TPP提供了促進重要環境目標實現的新手段……”
二是，認為重視自然資源保護和相關能力建設。國際愛護動物基金會指出：“我們必須采取保護野生動植物措施防止伴隨貿易自由化潛在增加的非法貿易，奧巴馬政府在TPP協定中致力于采取最強有力的措施保護野生動植物。IFAW非常樂意見到TPP中關于保護野生動植物貿易的新條款以及美國對那些實施嚴格的、新的保護野生動物貿易條款有能力建設需求國家的強有力承諾。”世界野生動物基金評價TPP環境章節認為“之前從未有過貿易協定在解決由過度捕撈和獲取魚類、野生動植物及森林資源而對自然所帶來持續壓力方面邁出如此巨大的步伐。”世界動物保護協會聲稱“我們贊賞奧巴馬政府及其USTR工作人員采取所有可行措施反對野生動植物非法貿易和承諾將解決這類問題作優先領域的努力。”
三是，認為強化了海洋漁業資源可持續管理。聯合海洋委員會倡議計劃聯合主席稱“……我們歡迎奧巴馬政府將反對非法、未報告和非常規捕魚承諾納入TPP，并要求相關港口國家實施現相關措施。這些條款將直接解決對全球漁業資源可持續管理的最顯著威脅并顯著推動最新公布的總統專責小組建議的實施。”
(二)負面評價
對于TPP環境章節的批評也有很多。
一是，環境章節未實現聲稱的高標準，TPP將對環境有損。美國前國務卿希拉里認為“協定內容沒有達到高標準”。《華爾街見聞》10月5日報道稱，美國環保組織對TPP協定持有明確的反對態度。很多民主黨人擔心，TPP這樣的自由貿易協定會使更多美國就業機會流向海外，并損害環境。《洛杉磯時報》稱“有反對者認為該協議對勞工和環境不利”。自然資源保護委員會(NRDC)國際項目主任杰克˙施密特認為“……此項協定(TPP)可能對我們的基本環境法和公眾健康保護產生嚴重影響。”
二是，環境章節現有機制無法保障環境承諾有效實施。國際環境法中心(CIEL)Melissa律師表示“事實上TPP對于環境保護是失敗的，盡管白宮聲稱‘TPP包含了歷史上最強的關于環境和勞工的承諾，并且不像過去的協定，這些承諾是可執行的’，然而事實表明盡管過去這些協定也包含了TPP類似的條款，但是實踐中沒有任何成員對違反環境條款而正式提起爭端解決的案例。”塞拉俱樂部執行主任邁克爾˙布倫指出“TPP的環境章節徒有好看的外表，里面卻是空心的。歷史告訴我們TPP對非法伐木和野生動植物貿易等環保問題的規定是永遠不會執行的。”
三是，TPP被利益集團綁架，缺乏對環境核心議題的關注。美國KUOW環境記者Ashley Ahearn在OPB聲稱，“最后達成的TPP文本弱化了氣候變化的問題，將氣候變化的內容弱化為了向低排放經濟轉型，‘氣候變化’和‘碳’這兩個關鍵詞在文本中一次都未出現，僅對能效、可再生能源、排放監測、市場和非市場機制解決森林退化提出合作條款。”基于對協定文本的初步評估，塞拉俱樂部執行主任邁克爾˙布倫認為“TPP在文本中根本沒有一處提到氣候變化，這是對21世紀貿易協定的徹底背叛。”
四是，賦予跨國企業權利過大，削弱了TPP的“環境標準”。地球之友主席埃里希˙皮卡評價道“TPP作為一個整體直接攻擊了環境和氣候保護措施，TPP的投資章節允許公司在氣候或環境規則影響企業營利的情況下起訴政府賠償損失……TPP還將擴大美國在太平洋地區的化石燃料出口。”綠色和平組織研究專家查理˙克雷指出“TPP在最后一刻想要分裂環保界。……即使披上綠色的外衣也無法掩蓋一個事實，這個秘密談判的貿易協定有意賦予跨國公司削弱環境標準的權力”。Ashley Ahearn認為“TPP環境章節中涉及‘自愿’一共九次，這暗含該協定是一個貿易事務而不是環境協定。”
批評人士總體認為，TPP環境章節的出發點是設立高環境標準，但是結果并未達到環保人士預期。
三、TPP的“環境標準”的國際比較分析
為判定TPP“環境標準”的高低，我們將TPP環境章節與美國、歐盟等既有自貿協定環境章節進行對比。選擇美國是因為美國既是TPP的主導者，其自貿協定中的環境章節亦是當今世界的引領者;選擇歐盟是因為歐盟不是TPP成員，但是歐盟一直重視環境，也是自貿協定中可持續發展的倡導者和實踐者。
TPP環境章節與美國歐盟既有高水平自貿協定環境章節相比，只是規定的義務增多而且具體，但并未有本質性的突破和變化。具體結果如下：
(一)范圍維度——框架無變化，細節增加，條款內容有增有減
根據第一部分內容介紹，如果將TPP環境章節條款歸類為定義、目標、一般義務、與多邊環境協定相關的義務、透明度和公眾參與、私營部門參與、合作框架、磋商、爭端解決等12大類。我們認為：
從大類而言，TPP環境章節覆蓋類型未增加。TPP中涵蓋的類型未超出美國和歐盟已簽訂的自貿協定環境章節中涵蓋的類型和現有內容，或者說TPP所涉大的領域在已有自貿協定中都能找到。
TPP框架領域的某些條款更具體更細化。一是有些主要條款分成了幾個，如多邊環境協定條款分成了多邊環境協定、臭氧層保護、海洋環境、外來物種入侵等，將磋商細化為環境磋商、高級代表磋商以及部長級磋商等;二是有些條款大大細化，如海洋捕魚的問題，原來的自貿協定中可能是一句話，在TPP中包含了15條內容，例如提出對于鯊魚采取什么措施，對于海龜、海鳥和哺乳動物又分別采取什么措施等有具體規定。
TPP也不是現有自貿協定環境條款的所有并集，有的內容被削弱或未提及。例如：TPP未包含對自貿協定實施后的環境(可持續性)影響評價、能力建設等既有條款。
(二)義務維度——規定的環境義務增多而且具體
TPP環境章節規定的義務增多而且具體主要表現在以下方面，這些內容在美國和歐盟既有自貿協定中都未提及。
一是，將締約方在多邊環境協定下與環境相關的義務條款定義為環境法律，并受約束。
二是，對加強合作的具體領域進行了規定，例如對于臭氧層保護，提出交換信息的具體領域包括了消耗臭氧物質的環境友好替代物、制冷劑管理項目、平流層臭氧測量方法等;對于海洋環境保護，提出合作領域包括：船舶污染、船舶排放、港口廢物接收裝置等。
三是，對于公眾提交報告的標準和內容有詳細要求，例如，規定提交的公眾意見符合締約方其中一方的官方語言、所引用文件的出處、影響程度、相關機構等都要進行說明。
四是，對于可執行情況進行評估。例如要求對公眾意見的執行情況“提供書面總結”，對于合作情況進行監督，定期審議合作情況的實施，并進行績效評估。
五是，機制問題，例如在外來物種入侵中，要求環境委員會與衛生與植物檢疫委員會下的衛生與植物檢疫措施委員會進行協調和合作。
(三)約束維度——TPP約束水平高，但并未突破現有爭端解決機制
TPP約束性水平主要指用貿易爭端機制解決相關義務爭端問題。在此方面，TPP特點如下：
TPP環境章節約束水平較高。TPP環境章節除設立環境磋商機制外，還設立了高級代表磋商和部長級磋商，并且納入到貿易爭端解決機制之下，通過專家組仲裁實現環境爭端解決，為確保仲裁結果的有效執行還規定可以實施貿易懲罰措施，暫停貿易優惠或尋求賠償。
TPP環境章節約束水平未實現對既有自貿協定環境章節的超越。盡管TPP將爭端解決機制適用于環境章節，但是將環境爭端與貿易爭端解決機制掛鉤并非TPP的創新，韓美自貿協定中環境章節已經出現，規定可以在磋商機制解決不了環境爭端時借助貿易爭端解決機制實現爭端解決。因此，TPP環境爭端解決機制并未超越既有自貿協定環境章節約束水平。
四、TPP的“環境標準”與中國的比較分析
中國已簽署的自由貿易協定中有兩個包含了單獨環境章節，分別是中國—瑞士自由貿易協定和中國-韓國自由貿易協定。單獨環境章節內容主要包含了背景和目標、多邊環境協定、國內政策執行、環境產品和服務合作、協調機制、爭端解決機制、資金和財務安排、環境影響評價等條款。
(一)中國自貿協定的“環境標準”與TPP比較分析
與TPP環境章節進行比較，中國自貿協定結論如下：
1、范圍維度——中國自貿協定環境章節框架與TPP基本一致，范圍略有差別
TPP環境章節的10個大類均能在中國自貿協定環境章節找到。不過，中國自貿協定環境章節涵蓋條款較TPP少。從條款數看，TPP有23條和2個附件，約106款，而中瑞自貿協定環境章節有2頁多，8個條款;中韓自貿協定環境章節有4頁多，9個條款。從具體條款看，例如，中國自貿協定環境章節缺乏公眾參與和透明度相關規定。TPP環境章節一個重要特點是十分重視公眾參與和透明度，除單獨設置三個與公眾參與相關的條款外，在其他各條中也分別提到了公眾參與機會和公眾知情權，而中瑞自貿協定和中韓自貿協定環境章節沒有提及信息公開和公眾參與。
2、義務維度——中國自貿協定環境章節規定的具體義務與TPP相比差距明顯
中國自貿協定環境章節規定的具體義務與TPP相比差距主要體現在如下方面：一是，中國自貿協定環境章節涵蓋內容較TPP少而原則性規定多。中瑞自貿協定和中韓自貿協定環境章節除具體合作領域外，多為原則性規定。二是，中國自貿協定環境章節設置的環境合作范圍窄，且缺乏實施監督機制。TPP環境章節專門設立了合作框架條款突出環境合作，并在該條款下提出“各成員應通過各自合作聯絡點定期審查此條款的執行和運行情況，并向環境委員會及聯絡點就相關條款的回顧匯報各自的結論及可能的建議”。中瑞自貿協定和中韓自貿協定環境章節也提出了合作領域、形式等，但沒有明確提及對合作進行評估等監督機制。
3、約束維度——中國自貿協定環境章節約束性較低，爭端解決機制相對較“軟”
TPP環境章節對于爭端的解決除了傳統的環境磋商之外，還建立了高級代表磋商和部長級磋商機制，更進一步的是直接將環境章節納入到貿易協定爭端解決機制之下，與貿易利益和賠償直接掛鉤，為環境爭端建立了較“硬”的機制，而中瑞自貿協定和中韓自貿協定環境章節僅為爭端解決設計了磋商機制，爭端解決機制相對較“軟”。
(二)中國對TPP“環境標準”的可接受程度分析
盡管中國現有自貿協定環境章節內容與TPP環境章節內容仍有一定差距，但是，這不應成為我們回避或拒絕TPP的理由，而是應該積極向其環境標準看齊和靠近。
1、TPP“環境標準”與中國政策方向一致
中國十分重視自貿協定中環境議題設置，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“加快自由貿易區建設。…加快環境保護、投資保護、政府采購、電子商務等新議題談判，形成面向全球的高標準自由貿易區網絡”。也就是說，對中國而言，環境議題將是其構建面向全球的高標準自貿區網絡的重要組成部分，是落實生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“五位一體”總體布局的具體體現。從這個角度講，TPP“環境標準”設置和中國大的政策方向是一致的。
2、TPP“環境標準”與中國環境利益一致
TPP環境章節的目的是：促進貿易和環境政策的相互支持;推動高水平的環境保護和環境法律的有效執行;加強各方通過包括合作在內的方式處理貿易相關環境問題的能力。同時，強調公眾參與環境保護、強調加強國際環境合作和國際公約履行、強調環境法律的有效實施。事實上，這些都會有助于加強環境治理的，也與中國的環境保護目標及環境利益一致。
3、TPP的高“環境標準”很難構成現實威脅
TPP的高“環境標準”事實上是“紙老虎”。盡管TPP中環境章節未被排除在28章“爭端解決”之外，且28章“爭端解決”中涉及貿易制裁和賠償，然而環境章節并不像貨物或服務貿易，很多條款無法定損。因而，締約方在實施時違反了環境章節中義務時，會產生三種情況：一是，義務不具有約束性，此時雙方僅可能就該項環境爭端通過磋商解決;二是，義務具有約束性但無法定損，此時即使動用28章“爭端解決”建立專家組，由于無法確定損失，從而不能基于對等原則進行賠償或處罰，最后也僅可能雙方通過磋商解決;三是，義務具有約束性且能定損，違反這樣的義務最可能在磋商解決不了的情況下動用28章“爭端解決”建立專家組進行仲裁，然而縱觀TPP環境章節未能發現此類條款，難怪大多數評論認為TPP在環境方面虛有其表，缺乏可實施性。
五、對中國的建議
從TPP談判過程及最終文本來看，TPP環境章節既是美國意志的體現，也是12方相互妥協的結果。TPP環境章節將會是未來自貿協定環境章節的發展方向。盡管中國目前自貿協定環境章節還沒有達到這一水平，但是，中國應該向著這個標準看齊，而且只能朝著這個方向前進。具體建議如下：
第一，盡快對TPP開展環境評估，并將其作為中國對TPP進行全面和系統評估的一部分。一是客觀評估TPP協定的環境影響，并將此作為商務部宣布的對TPP進行全面和系統評估的一部分;二是評估環境章節的影響;三是評估TPP對環保產業走出去的影響。
第二，從環境角度考慮中國是否加入TPP的唯一衡量標準應該是否對環境有利，是否是環境保護未來發展方向，而非是否現在已經達到或實現。
第三，加強自貿區環境章節條款實驗。一是，在一帶一路戰略實施中，主動開展自貿區中環境章節的設計和安排，如在中國-斯里蘭卡自貿區談判和中國-智利自貿區升級談判中主動提出設置環境章節，制定示范文本，加強實驗;二是對已實施自貿協定，如中國-瑞士、中國-韓國自貿協定，積極開展試點，總結經驗和問題，為未來談判提供依據和支撐。
第四，統籌環境與貿易政策，加強貿易手段在環境管理中的利用。環境管理未來的發展方向是充分發揮市場手段，貿易手段是市場手段的一部分。一是，調整出口退稅目錄，對“兩高一資”產品盡快取消出口退稅;二是，慎重適用補貼政策。
第五，加強TPP環境內容及影響的引導和宣傳。從環保角度及時客觀解讀TPP環境內容，深入分析和討論TPP對環境影響，引導公眾正確了解TPP環境內容，合理對待TPP的環境影響，避免公眾誤解。這同時也是TPP環境內容公開及公眾參與的重要實踐。
李麗平，環保部政研中心國際所副所長、高工;張彬，國際所高工、博士;肖俊霞、趙嘉，國際所助理研究員。
