文/徐匡迪（第十屆全國政協副主席、中國工程院主席團名譽主席）
今天是討論新型城鎮化這個問題。正好中國工程院和清華大學有一個聯合的課題在做，也是關于中國特色城鎮化。因為有9個專題，最近要出書了。我這個是一個摘要的摘要，只能是一個思考。
首先什么是城鎮化？城鎮化是農業人口比重下降，城鎮人口上升為表征，這是一個表面現象，是產業結構從農業經濟轉向工業經濟，服務經濟為核心。社會結構從農村社會向城鎮社會的演進過程。因此城鎮化是社會演進的過程。在現代意義上，城鎮化是農業社會進入工業社會以后的一種發展現象。它并不是一個獨立的經濟指標。城鎮化率高到80、90%的照樣有落后的，50%、60%的照樣有先進的。所以城鎮化不是目標。它是結構不是共因。首先你要有產業、要有就業的機會，人才能從農業到工業到服務業，如果沒有這個機會就是“盲流”。像巴黎、里約熱內盧，像埃及、北非的很多地方都是大片的農民盲目流出。
中國是一個傳統的農業大國，1949年城鎮化率是12%，88%的人住在農村。像我們這個年齡的人就大部分住在農村。第二個五年計劃，就是“一五”結束的時候是25%，那時候進城的農民是要經過培訓、考試，然后考過了就做工人，就有了戶口。那么改革開放以后，快速地提高，為什么？因為外資進入中國。特別是珠三角地區，勞動密集型產業需要大量的人口，從我們國家中西部農村有大量的勞動力進入快速發展的地區，所以現在城鎮人口突破50%，現在是52%。但是這里面有一個統計的概念，叫真實的城鎮化的概念，大概有三分之一的新增的城鎮化人口并不是真正的城鎮化人口。我們叫常駐人口，在城里面生活工作6年以后就叫城鎮人口，是統計的概念。
改革開放三十多年來，城鎮化的持續、快速發展，為經濟社會作出了巨大的貢獻。到2012年底，城鎮化率達到52.57%，城鎮人口7.2億，超過了一半。中國正在從一個傳統的歷史的農業大國轉變為城鎮化水平與世界基本持平的城市型國家。我們看解放以后我們分四個階段，第一個階段就是“第二個五年”以前城鎮化是穩步推進，中間有十一年是完全停止，就是“上山下鄉”。然后有一個恢復增長期，就是知識青年回城，我當時是在上海，上海有回來72萬。那么真正的發展是第四階段，就是1995-2010年每年是1.5個百分點增長。這個不是政府定的目標和指標，而是現實社會的需要。城鎮化除了支持社會的快速發展，當初如果說外資投資進來，沒有工人對企業發展是不利的。所以中國經濟的快速發展，促進了工業化的進程，在這個發展階段，中國成了制造大國，經濟總量成了世界第二，農民進工廠功不可沒，解決了農民的就業問題，也改善了農民生活條件。我們去西部考察，凡是在家里建了房子都是在外面打工的。前三十年高速城鎮化的主要問題是，有大概三分之一的農村流入人口，無法享受城鎮的戶籍待遇，他們也沒有穩定的職業，所以這就沒有辦法享受公平的待遇。城鎮化率統計的指標剛才講52.57%，是高于戶籍非農業人口15個百分點，經國家統計局我們都核實了，我們抽了6個省的調查，發現就差15個百分點。這15個百分點我們稱為半城鎮化。也就是每年到了農歷臘月二十五，他們就開始背著蛇皮袋，大包小包返鄉了，過了元宵節再回來，這種就是人的遷移。在城里居住條件也比較差，在城中村、城鄉接合部居住，條件非常差。所以既要看到前三十年城鎮化取得的成績和對社會發展的貢獻，也要檢討我們的城鎮化是不完善的，是存在問題的。中國有一個特殊的名稱叫“農民工”，英文翻譯不出來。開始是翻譯成工人是從農村來的，后來就說是農民身份的工人也不行。最后新華社統一成“NONGMINGONG(農民工)”，這是中國特有，土地還是屬于他們。金融海嘯以后，有接近8000萬農民工因為出口受阻回到家鄉，他們沒有流落街頭，為什么？家鄉土地還在。
第二個我講講中國特色的城鎮化。現在都提“中國特色”，那么城鎮化是什么中國特色呢？中國的城鎮化是在發展極不平衡的大國里面的城鎮化。實際上大國的城鎮化都是不平衡的。根據美國統計署2011年最新公布的一項統計報告顯示，美國52個州里面相當一部分的聯邦州城鎮化在50%、60%，部分的城鎮化甚至低于50%。像內華達州都是沙漠，但是里面有兩個城市，一個是內華達的首府，一個是拉斯維加斯。它就沒有過高的城鎮化。美國東西海岸城鎮化高，中部地區比較低，特別是農業地區城鎮化率比較低。全國的城鎮化率是75%，但是它還有幾個州是在50%以下。這是大國的城鎮化，跟新加坡、中國香港地區、韓國不一樣。第二個中國的城鎮化是在三農問題高度敏感的問題下產生的。三農問題是中國的根本問題，中國的糧食安全具有世界意義，但是城鎮化發展也形成了巨大的風險挑戰。如果說中國的80%的農民都進城了，那么留下的人能不能夠完成我們現在的糧食生產任務？這和西方國家不一樣。中國的土地、田地都是分布在山頭之間，地都是一小塊一小塊。我是浙江人，浙江是七山一水二分田，所以溫州人就跑到全世界去，因為它地太少了。地少了就不能搞大農業，不能像美國、加拿大那樣，用3%的人口養活這個國家。我們黑龍江可以，但是中國這樣的地方不多，用大平原可以搞大的農業，大多地方需要用人力和畜力，我們查了一下，2011年全國進口糧食超過1200億斤，糧食安全問題不容樂觀。我們還有10%需要進口，中國進口糧食增加1個百分點、2個百分點，世界糧食價格就會波動。所以城鎮建設占用耕地，特別是城鎮建設占用的都是優質的耕地。而邊遠的山地、坡地我們不太占用，占用的都是好地。好在現在是搞耕地“占補平衡”，我在上海也是搞“占補平衡”，圍海造地。那種土地先種蘆葦再種其他的水生植物，經過三五年以后才能使用。這里我們可以看出中國是屬于糧食中度風險的國家。中度風險并不是說我們中度缺糧，而是人口太多，要養活中國人口是一個大問題。我們現在土地城鎮化的速度快于人口城鎮化。人口城鎮化是1.1%-1.5%，但是土地減少的速度大大超過這個速度，農業的土地是逐年減少。
第三就是中國特色的城鎮化必須是城鄉統籌，四化協調發展。新型城鎮化更加注重提升質量，以新生代農民工（現在30歲以下或者是30歲左右）為人口遷移主體，城鎮化率超過50%，標志著我們城鎮化率進入了中級階段。世界歷史上，英國1850年就是50%，美國過到上個世紀初1910年才50%，法國也差不多，日本、韓國、巴西是到上世紀80年代左右才到50%，我們這個是一個關鍵詞。城鎮化率達到50%的時候，如果說我們科技、教育比較發達，那么可以依靠科技創新促進經濟快速發展，這是一個黃金時期。因為科技、教育資源都在城市。那么依靠科技進步帶動經濟發展這是個黃金時期，像我們亞洲的四小龍（韓國、臺灣地區、香港地區、新加坡）。但是50%以后也往往是城鎮化矛盾的出現，亞非拉的一些國家沒有及時進行戰略調整，等到城鎮化率達到50%以上了，勞動力成本就要提高，那么如果說還是搞勞動密集型的低端的產業往往就難以為繼，就可能落入中等收入的陷阱。所謂中等收入陷阱就是3000-5000美元不增長。最典型的例子就是菲律賓和韓國，他們同一年達到3000美元、4000美元，但是現在韓國是25000美元，菲律賓還是4000美元。韓國依靠大企業科研研發，在電子工業方面有三星、LG，他們現在是美國最害怕的，蘋果老和它打官司，這就是在微電子產業方面可以競爭；在汽車方面它有大宇、現代。其他的重工業方面，比如造船都有發展。由于它的科技和教育非常厲害，早就普及了大學教育，所以它的勞動力素質大大提高。所以勞動密集型產業它不用擔心就轉移出去了。現在珠三角、長三角一帶都招不到人。很多勞動密集型的廠都已經往越南、柬埔寨、老撾轉移，如果我們不進行產業升級，不搞高附加值的產業是不行的。當然我們中國也有余地。就是中國的中西部還可以接受轉移。因為中國有一句口號叫“要把中國從制造大國變成制造強國”。我說要把中國制造業做得又大又強，因為你不大不行的，你有21%的人口，你襪子能進口嗎？衣服能進口嗎？美國可以全部進口，我們不行，我們不能印鈔票也不能多發債券，所以這個問題也是一個布局的問題。
我們現在可以看到城鎮化率高的國家不一定是人均GDP高，像南美的一些國家。所以我們必須適時調整城鎮化戰略和模式，在穩步推進城鎮化的同時穩步提高城鎮化質量。降低社會成本和資源損耗，實現健康、穩妥的城鎮化，不能再搞一窩蜂地建新城、新鎮，招商引資。現在也沒有那么多的外資進來。根據我們跟相關的統計部門預測，未來的十年，到2020年我們的GDP大概年均增長7.5%，這是我們國家發展的一個宏觀預測。那么在7.5%的時候我們城鎮化大概每年提高0.7個百分點。0.7個百分點就是城市每年增加1000萬人，這個是完全可以承受的。到2020-2030年的時候，GDP還可以是7%，這時候城鎮化可以增長0.5個百分點，2030年，全國的城鎮化率65%-75%。有些同志覺得不高，要快速發展。但是你快速發展干什么？必須要有產業支撐。
第四個中國特色的城鎮化是在資源環境嚴重約束下的城鎮化。近20年來城鎮化造成土地資源和水資源的高速消耗。我們現在全國人均可利用的水資源在全世界來說，只有世界人均值的四分之一。水資源的短缺成為城鎮化發展制約的剛性因素。南方地區是水質性缺水，珠三角、長三角也都是水質性缺水。有些發達地區的水澆地都不行，重金屬含量高了，你澆了地稻米就會重金屬過高。全國有400個城市供水不足，嚴重缺水的110座。現在缺水就是打井，華北地區每年地下水下降1米左右，這個趨勢發展下去不得了。另外東部城鎮化地區空氣污染嚴重。今年中國的中東部地區多日被霧霾籠罩。今年1月份是最嚴重的，北京連續一個月里面14天空氣質量達到六級污染。六級污染在美國叫做有毒空氣。PM2.5到500-600。標準PM2.5優質空氣是小于50。這個怎么造成的？一個是燃煤帶來的，就是燃燒不干凈的煤灰，另外一個就是建筑工地上的揚塵，還有汽車的尾氣。
第五是中國新型城鎮化應該以縣、鎮為基礎。實行就地就近的城鎮化。如果說前三十年的城鎮化是中西部農村的人口，向東部的大城市集中，現在我們覺得發展中國新型城鎮化應該是以鎮、縣城為基礎，就地、就近城鎮化。2010年全國有2003個縣，這里的縣不包括853個市轄區。所以實際上是2800多個。縣域內的人口占總人口的70%，縣域的經濟占全國GDP的48.1%，所以沒有必要再長途遷徙去打工，完全可以在附近通過產業升級，通過發展工業資源、農業來延伸產業鏈。我們查了一下，過去30年，這里的鎮在城鎮化的作用非常大。我們18000個縣市鎮，人口占全國人口的23%，差不多接近四分之一。城鎮成為當前城鎮化的主戰場，我們不贊成發展大城市、特大城市。在人口集聚和產業集聚方面它有很多的優勢，這方面應該說浙江的經驗還是很好。浙江一縣一品，另外很多鎮成為了商務中心，成為進出口的重鎮。臨近大城市的附近的城鎮在農業服務、商貿旅游、市場物流等多智能的類型的小城鎮發展也很幸福。你在北京市中心或者是上海市中心來發展物流，你那個倉庫堆不下，所以在附近的城鎮是最好的發展。所以我們（中國工程院）為國家發改委、住建部搞了一個規劃，這個是參考。就是以城鎮群為主體形態，構建“5611”城鎮（集）群格局。這5個國家核心城鎮分別是，一個是珠三角、一個是長三角，一個是京津冀，還有以武漢為中心的長江中游地區、成渝地區等。這5個城鎮群有接近2億人口，這個是發展我們國家城鎮的走向。另外還有11個區域支撐城鎮群，這11個地區是各個省份范圍的城市群。另外中國是一個大國，我們要保護國家的安全，還有6個戰略支點城鎮群。一個是福建海峽西岸，海洋縣我們國家是有政策的。還有海南（南海），天山北坡、哈長、滇中、藏中南。
第六中國新型城鎮化應該是以人為本的城鎮化。應該是人的城鎮化。因為現在農村新生一代的農民工，它的城市定居力是很強的。在城市居住下來他的最大障礙有兩個：一個是收入太低，一個是住房困難。我們對于9萬個農民工進行了調查，不光是在北京地區，包括在浙江地區，珠三角。堅決不回農村的大概在20%左右；37%是盡量留在城市，實在不行就回農村。所以實際上大概一半以上是不愿意回農村。和90年代初的60后、70后打工是不一樣的。他們出來打工只要把建房子的錢掙夠了，把小孩讀書的錢掙夠了他就回來了。因為新一代的農民工從小沒有務過工，父母們就是要求他讀書，所以他對農村沒有感情另外也沒有這方面的經驗。近期中國城鎮化人口的流動有一個特點，一個是鄉城流動為主，城和城之間流動，鄉城流動整體上占80%。第二個是省內流動超過了省際流動，到2011年，省內流動已經是52.9%。所以長期的農民工遷徙現象發生改變。東部崛起，西部開發以后使得當地就業的情況就比較好。當然講城鎮化系統的時候，以縣和鎮為基礎，就是防止特大城市盲目擴張。我們前20年的發展，可以說資源、資本的發展機會過度向大城市擴張。中小城市發展滯后，造成了北京、上海、廣州等特大城市巨型化發展，無序蔓延。北京2011年常住人口2000萬，提前突破國務院批復城市總體規劃所確定的2020年前控制在1800萬以內的人口規模。實際上政府批多少已經是空話，關鍵是經濟發展。你這個地方有勞動力的需求人自然就來。
第七中國的新型城鎮化必須重視公用設施建設。克服交通擁堵、安全隱患這些城市病。現在這些城市病已經顯現了。近20年來城市建設的重點主要集中在開發區，上海的浦東，還有CBD地區，外灘、南京西路等，這些都是城市的名片，有招商引資的重點基礎設施。而老城區和一般居民居住區的公共服務設施嚴重缺少。城鎮運行安全的隱患非常突出，如內澇、地震、火災等自然和人為災害。就以2012年7月21號北京一天的暴雨為例，在這樣一個大城市，中國的首都因災死亡人數竟然達77人。所以災害的背后有地下設施的落后，直接經濟損失一天就是116億。再比如城市交通嚴重擁堵。2011年北京等7個城市小汽車擁有量超過200萬，北京是超過600萬，上海超過300萬。開始出現全面擁堵。城市小汽車亂停車的現象很嚴重，我們為什么會擁堵呢？本來四車道很好，但是路邊停了一排車，這就占用了公共的資源。自行車等綠色出行日益萎縮。據統計，北京市1986年使用自行車出行的占了上班出行的62.7%，就是說當時中國以北京為典型的是一個自行車王國。但是到了2011年這個數據已經降到15%，就是很少了。只有在自己家附近的幼兒園老師和中小學老師騎自行車，其他的人都開車了。現在開車變成一種時尚和身份。現在我們年輕人沒有一輛汽車好像就沒有身份，這也是一個問題。
當然我們城市很大的問題是城市規劃和發展中的“職住分離”現象，導致了鐘擺式交通，加重了市內交通的負擔。北京為解決住房問題，專門建了幾個小區，比如回龍觀、望京等，那個地方沒有就業，居民要開車到西城的金融街就業。金融街那個地方規定不許造商業住宅樓。中關村是高科技園區，這里面也不能造房子。這就是我們當時規劃的錯誤，避免以搞科技新城的名義搞房地產，實際上就造成了鐘擺式交通。今后我們城市規劃結構要調整，從源頭上削減不合理的出行需求。
這里有兩個例子，一個是哥本哈根的指狀規劃。為什么指狀規劃會比攤大餅好呢？這個指狀的設計很有意思，頂端是機場，下來以后就是5條路線回到市區，而且每一個手指狀的地方既有就業的地方也有住房的。下面是一個地下設施，我們用得不夠，所以我們的地面交通非常擁堵。像東京新宿的地鐵，火車站的地下修了很長的連廊，1.5公里。就是說你不用上來到各個街口即可換乘各種地鐵，這個情況實際上在上個世紀倫敦的城市設計和法國巴黎的城市設計都有。地鐵就是同站換乘，7、8條線在城市中心換乘。中心換乘什么意思呢？它就是放射性地通往各個方向，距離最短，而不是在環線上找路線。但是北京辦不到，北京只能走環線，因為北京的中軸線不能通過，也不能做高架。現在其他城市為什么都要學北京？本來就沒有一個中心，結果把政府機關建一個中心，然后搞一個廣場，再搞一個噴水池。西北地區常年缺水也搞一個噴水池，常年不噴水，領導來了就開一開。所以現在反對形式主義是非常必要。
第八中國的新型城鎮化一定要傳承中國的歷史文化，保護中國的古建筑和文物。三十年發展很快，但是千城一面的城市已經成為嚴峻的現實。千城一面不只是物質空間形成的雷同，更說明了規劃理念的精神干枯和城市文化知識的貧乏。我取了四大城市的CBD圖。同志們看看哪一個是哪一個的城市？幾乎看不出來。我只認識一個城市，這是上海，這是上海市人民政府，對面是博物館，這個是我建的我就認識，其他的我認不出來。我們要弘揚中華優秀傳統文化，保護特色城鎮與古村落。因為大城市你不可能保留，但是文化是一個民族的精神和靈魂，促進中華文化的繁榮復興是城鎮化的職責所在。創造城市文化的多樣性，塑造各具特色的城市景象，才能避免千城一面。我去湘西的鳳凰的時候，我就覺得在夢境一樣。湘西鳳凰的水非常清，是從山里出來，然后兩邊的吊腳樓就像人間仙境。我們倡導天人合一、自然和諧的城市美，杜絕脫離歷史、盲目抄襲的“新、奇、怪”建筑。所以要加強自然與文化遺產、風景名勝區和歷史文化名城、名鎮、名村的保護力度，不得隨意拆除和破壞，我們建議啟動“美麗城鎮和村落保護工程”。我們這種城鎮從東北到西南到處都有，現在商業的手還沒有伸進來之前，趕快把這個手控制住，同時要把它的文化價值發揮出來，讓更多的人吸取文化的力量。
最后一條就是中國的新型城鎮化，要創新城鎮管理體制，提高公共治理能力。我們是21世紀的城鎮化，既要繼承人家的傳統，又要走在人家的前面。現在“三中全會”又提出管理體制和治理能力的現代化，這個現代化里面很重要的一個就是城市運行與管理。
現在城市發展有一個大的名詞叫“大數據”。現在互聯網上每60秒鐘發生多少事情呢？互聯網上每60秒鐘發生2億封郵件，Facebook新增620萬個用戶。亞馬遜銷售3.8萬美元，當然這是美國的數據。每分鐘IP網傳送639GB的郵件，Google發生200萬億的搜索查詢。推特上上傳10萬條新聞。所以可以看到在互聯網上產生非常巨大的數據，60秒鐘有這么大的數據，而且這些數據典型是發生在城市里面的。城市里面的居民、年輕人是上網最積極的。而且這些數據是對城市極為重要的。智能城市建設的關鍵要把各個專業網絡互聯互通。我們從90年代開始就建立信息網絡，但是各地是不通的，商業網是商業網，醫保網是醫保網，社保網是社保網。關鍵是大數據的累積和運用。
運用智能手段創新城鎮管理體制，提升社會治理能力，這是“三中全會”提出的。一個是創新體制，另外一個是提升能力。這就需要我們建立一個統一的信息中心，實現實時信息的流通，動態獲取和分析集成，推動信息資源共享。建立完善的電子政務平臺，提升行政效率。推動城鎮進程的運行檢測，預警、診斷、決策的智能化。全面提升政府科學決策和應對突發事件的能力。這次青島的事情，層層上報居然用了3個小時。所以信息實時地傳輸到決策中心是非常重要的。同時我們希望城鎮化強化對基本公共服務（低保、勞保、教育）等方面的支持，完善財政轉移支付，今后最好要以居住人口，而不是戶籍人口數量進行轉移支付。促進基本公共服務相對均衡。我們現在省內已經統籌公共服務了，要逐步建立起全國性的流轉機制。
最后我想簡單總結一下，中國特色的城鎮化是在眾多的傳統農業大國中推進的，無論從人口遷移規模及社會轉型來說都是史無前例的，必須以人為本、城鄉統籌、四化融合發展。
中國特色的新型城鎮化是三農問題高度敏感背景下的城鎮化，要做到工業支援農業、延伸農業產業鏈，增加農產品附加值。城市科技、服務業幫助農業的高產優質與流通銷售，使進城務工及在鄉務農的農民都能持續改善生活，并保證中國糧食安全。中國的城鎮化不能忘了農村這塊。
中國特色的新型城鎮化要形成以縣、鎮為基礎，構建合理的、大中小相結合的城市群格局，鼓勵農村富余勞動力以及各行各業的人能在縣、鎮落戶，就地就業、創業，嚴格控制特大城市的無序擴張。
中國特色的新型城鎮化要以生態文明建設為前提，節約資源，保護環境，重視城市基礎設施建設，防止災害，保證安全。要大力發展公共交通與倡導綠色出行系統，使城鎮生態環境達到宜居的水平。
最后中國特色的新型城鎮化要傳承中國悠久的歷史和地域文化，弘揚中華優秀傳統，創造城市文化的多樣性，使各具特色的城市景象，成為美麗中國的一道亮麗的風景線。（完）
（本文根據作者在中國（上海）城鎮化高層論壇上發言整理而成)
文章來源：《小康•財智》2013年第12期(本文僅代表作者觀點）
徐匡迪：關于中國特色城鎮化的若干思考 2013-12-27 巴曙松研究員金融政策研究
