文/劉奇（中國農經學會副會長）
黨的十八屆三中全會指出，堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。這為我國城鎮化發展指明了方向。讓八、九億農民就地就近城鎮化是中國城鎮化的重要途徑。但由于長期以來在資源配置及有關政策方面多向大中城市傾斜，小城鎮發展一直處于活力不足、成長不快、發育受限狀態，而國家在短期內也無力改變這一現實。據美國人口調查局最新數據，美國10萬到20萬人口的城市有131個，3萬至10萬的有878個，數千至3萬人口的小城鎮34000多個，美國城市中10萬人以下的小城鎮約占城市總數的99%。德國人口在2000至10萬之間的小城鎮承載著德國60%的人口。專家測算，中國城市規模以25萬至200萬人口為宜，最佳為80萬至120萬人。有關資料顯示，至2030年中國人口超百萬的城市將高達200多個，美國僅9個。因此，充分調動民間力量、社會力量開發小城鎮，走大學帶城、企業造城、市場興城的路子是中國推進城鎮化、實現城鄉一體化發展切實可行的新途徑。
一、大學帶城
古今中外城鎮化發展的經驗表明，大學對小城鎮發展具有顯著的拉動作用。創建于1209年的劍橋大學和創建于1168年的牛津大學都坐落于鄉間城鎮，其所在地的城鎮在大學帶動下，人口都在10萬以上。美國的哈佛大學和麻省理工學院所在的坎布里奇鎮，也位于鄉間小鎮，在它們帶動下，人口也達到10萬左右；愛因斯坦在那里度過了他生命中最重要的22年時光的普林斯頓大學也位于一座別具特色的鄉村都市；我國的西北農林科技大學就坐落在陜西咸陽市楊凌鎮，目前僅教職員工就有3.5萬人，楊凌在這所大學帶動下城市戶籍人口已達8萬多，從一個西北小鎮迅速發展成為一個中國的“農科城”。
目前，美國人口3億，大學有3500所，即平均不到10萬人就有一所大學。51個州中，只有18個州的城市大學數量超過城鎮大學數量，且最高超不過2倍，33個州的大學多分布于城鎮中，其中城鎮大學數量高于城市2倍以上的占21個州，有的州高達10倍以上。日本每個縣都有多所大學，愛知縣人口710萬，有73所大學，北海道570萬人口，有62所大學，櫪木縣人口200多萬，擁有18所大學。按照美國大學與人口的比例，我國應該創辦13000多所大學，而現在只有2300多所，也就是說還應創辦1萬多所大學，才能趕上美國現在的大學擁有水平。如果把這些大學按照世界許多國家的布局辦到小城鎮去，每所大學招生5000名，有較高知識層次的教職員工則需500人左右，同時，可直接帶動或吸引周圍一大批人員到小城鎮創業就業。按每個城鎮新增2萬人計算，城鎮人口將新增2億人，我國城鎮化率會因此提高15%。
最近，有一部分中國大學正躍躍欲試，準備到海外開分校。據《國際先驅導報》2013年6月7日報道，浙江大學要在英國開分校。事實上，浙江大學并非第一個打算走出國門開辦分校的中國大學，早在2013年初，廈門大學馬來西亞校區的建設就已提上日程。有專家擔心中國大學海外辦分校將是一宗賠本的買賣：國家花費巨款到海外辦校，卻不能改變國內高校的質量。與其把錢拿到國外去花，倒不如先把國內的事情辦好，先把國內的資源用足。我們完全可鼓勵支持各類大學的二級學院，選擇區位交通優越、基礎設施完善、人文底蘊深厚、經濟社會繁榮的小城鎮，到那里去創辦分校或獨立學院。創辦于1868年的美國加州大學先后在加州不同地區設立了9個分校，每個分校都帶起一座城鎮，每個分校都是該地城區的核心部分。我國借鑒這條路子，農業大學和高職院校應先行一步，探索路徑，積累經驗，再逐步向其他院校推開。這樣既可消解大城市里大學越辦越大，無限膨脹的現實，又可解決在大城市辦大學成本過高，不堪重負的問題，還可改變大學里大量資源閑置，不能發揮效用的狀況。大學創辦可以采取學校自辦、校鎮共辦、企業聯辦等多種方式。國家和省一級應出臺相關政策，在資源配置上給予傾斜，在土地供給上按公益事業批給計劃，地方政府做好道路、通訊、供水、供電、供氣、市政等基礎設施建設；動員那些樂于捐資助學的企業家，出資建設教學樓、科技樓、圖書館等設施，給予其冠名權；大學主要謀劃大學院系，組織教學科研人才、設備進駐，力所能及籌措資金投入建設；中央和省級也可設立專項資金，專門用于支持大學到小城鎮創辦分校或獨立學院。
長期以來，我國的城鄉二元結構使大城市集聚資源的能力越來越強，從而導致城鄉差距越拉越大。這當然有利于經濟建設，但卻不利于社會建設，因為經濟建設和社會建設遵循的是不同的規律，經濟建設追求集聚資源、提高效率，而社會建設則要求資源均衡、公平配置。我國城鄉差距的根本表現就是資源配置的懸殊過大，如教育資源，高等教育過度集中于大城市，列入211和985的高校全部集中在大城市，全國2000多個縣一級辦有大學的只有幾所。一個地方建一所大學產生的是立體式帶動效應，一個學者可能帶動一個產業，一批學者可能帶動一個產業集群，大學潛移默化的滲透、長期持久的影響，必然使所在城鎮成為一個區域經濟社會發展的制高點、輻射源和加速器。
大學帶城，校城相長；城因校名，校因城活；校城帶市，市旺城張，互為促進，協同發展。一是可以低成本帶動小城鎮擴張。大學在小城鎮創辦，小城鎮可為大學提供各種生活服務及公共交通等，不需要政府大規模投資，就可帶動當地二、三產業快速發展，進而吸引相關企業入駐投資，加快產業和人口的集聚，增強小城鎮經濟社會發展活力和能力。二是能夠高檔次帶動小城鎮發展。一個城鎮有一所大學，對城鎮周邊會產生全方位輻射效應，將大大提高人口素質，一批專家、學者可為社區提供各項服務，如開展成人教育和繼續教育乃至終身教育；開展技術推廣和培訓服務；向社會開放圖書館、博物館、實驗室，實現教育資源共享等等，這既可以對我國多年來農村教育欠賬，人口文化素質不高予以補課，又能夠充分發揮這些在大城市幾乎處于閑置狀態的資源效用，大大增強城鎮可持續發展能力。比如美國大學從殖民地時期就一直是社區的中心，由于大學多在鄉村小鎮，政府對大學和科研的資助是從農業機械開始的。到20世紀時，大學更成為當地社會的軸心，緊密地服務于社區的各種需求，大學與社區、民眾、企業緊密交往互動，融為一體，不僅是知識技術的高地，還是文化道德的高地。三是大幅度、全方位提升小城鎮的知名度、美譽度。小城鎮擁有一所大學，就擁有靚麗的名片，對外招商引資、洽談項目就有了支撐，能夠吸引各類人才來小城鎮創業就業，從而打造出有自己產業特色和地域特點的新城鎮。楊凌鎮依托西北農林科技大學，目前已吸引了81個民營性質的研究機構，56個省部級以上科學研究平臺，中高級職稱科教人員5000多人，院士13人。成為我國唯一的國家級農業高新技術產業示范區。
大學落戶小城鎮，對大學發展也有很強的促進作用。一是有利于學術研究。由于遠離喧囂的大城市，專家學者有了一個相對安靜思考的環境，更能夠心無旁騖潛心學問。英國的牛津、劍橋都是沉潛于鄉間市鎮上的哲人庫、思想庫，數百年來產生出無數影響世界的思想和世界級名人。美國的麻省理工和哈佛，在小鎮上造就出全球700多名諾貝爾獎得主中的130多位。二是有利于產學研結合。大學能及時了解所在地企業、農民及社會的實際需求，專家、學者才能真正做到把論文寫在大地上。科研人員、學生有了穩定的實驗、實習基地，科技成果才能得以迅速轉化為現實生產力。三是有利于培育學生健康成長。學生不需到大城市讀書，不僅節省交通及生活成本開支，免受大城市高消費的干擾，養成良好的節儉習慣，而且學生身處鄉村社會，了解草根生活，絕少大城市好高騖遠的浮躁，不會產生不切實際的就業動機，使人才資源的合理配置難度大大減緩。四是有利于形成人才集群和快出成果。我國西北農林科技大學由于貼近實際，在旱作農業、水土保持、小麥雜交育種、生物制藥、細胞克隆、人體干細胞研究等眾多領域相繼產生了一批具有國際水平的成果，成長出一大批這些領域里的拔尖人才。
總之，大學帶城，政府只須花極少的投資，就能夠以“四兩撥千斤”，迅速帶來成千上萬個新城鎮的崛起、成千上萬個新大學的誕生。這不僅能從根本上提高小城鎮的競爭能力和資源集聚能力，更重要的是能從源頭上扭轉城鄉資源配置不公的格局，是縮小城鄉差距，徹底改變城鄉二元結構的釜底抽薪之舉。人們參與市場經濟活動，起點是參與能力。參與者的能力是通過消費形成的，消費包括公共消費和私人消費，公共消費即政府向民眾提供的教育、醫療、社保及公共基礎設施和公共服務消費。私人消費包括食品、娛樂、高等教育等。要避免經濟活動中的能力陷阱，對于絕大多數人來說，私人消費十分有限，政府的公共消費是關鍵。一個窮人，可以通過政府提供的公共消費獲取基本能力，而這個基本能力的獲取最重要的就是教育。有了這個基礎，窮人就可以在市場競爭中找到脫貧致富的機會，從而使社會的階層流動得以實現。大學落戶小城鎮為鄉村社會獲取教育資源、提升能力帶來了極大方便，是破除階層固化、推進社會階層流動不斷加快流速、加大流量的根本舉措、治本之策。
二、企業造城
改革開放以來，我國房地產企業在城鎮化實踐中，發揮了重要作用。目前，碧桂園、世紀金源、萬科、萬達、綠地等房地產大鱷在全國造城數百。上世紀90年代初以來，碧桂園的造城版圖從廣東、湖南迅速擴張到湖北、江蘇、安徽、遼寧、內蒙古、黑龍江、重慶、天津、廣西、海南等省市區。迄今，碧桂園已在全國造城100多座，業主戶數達到50多萬。世紀金源也已成功開發了北京世紀城、昆明世紀城、長沙世紀城、貴陽世紀城和合肥濱湖世紀城、北城世紀城。每個世紀城投資數百億，開發面積500萬平方米左右，居住人口都在10萬人左右。
企業造城走的是先城后市的路子。房地產企業根據有關規劃，按照產城一體、職住一體的思路，充分發揮企業融資、市場運作、規劃建設等優勢，選擇靠近園區、符合城鄉規劃、區位優越的城郊或鄉村創建新城，建設商品住宅、城市綜合體、五星級酒店、文化旅游商業街、大型購物中心、中小學和幼兒園、體育中心、城市路網、市政管網、景觀綠化、社區服務設施和社區服務中心，甚至包括濕地公園等。這種企業造城、先城后市的新模式是我國推進城鎮化進程的好途徑。政府應把這些功能齊全的新開發社區，當成獨立的小城鎮，出臺有關政策予以支持扶植，放手讓企業組織業主獨立管理，自我服務，政府不設系統的行政管理機構，只設如稅收、治安、消防等少量的派駐機構，城鎮管理，由企業組織業主實行民主選舉產生城鎮管理委員會，主要負責物業管理、社區服務和商業開發運營等。同時，政府根據人口數量，可給予相當于鄉鎮級、副縣級或縣級各項政策待遇的幫助，具體實施可通過城鎮管理委員會落實，政府只提供必要的支持。房地產商將建成的中小學和幼兒園、體育中心、城市路網、市政管網、景觀綠化等公共設施移交給政府管理維護。
企業造城，一是政府不用花錢，還可從出售土地中獲得收益，增加當地政府和農民收入。二是降低行政管理成本。由于不設系統的行政機構，企業組織業主民主管理，政府只提供必要的公共服務大降低行政成本。三是帶動當地產業和居民集聚，促進當地居民就業，拉動當地消費，促進經濟社會發展與繁榮。四是增強企業的競爭力。我國一大批房地產企業，在造城過程中，積累了經驗，壯大了經濟實力，提高了技術水平，增強了管理能力，可造就出一批具有國際競爭力的業界航空母艦。
三、市場興城
古今中外城鎮化經驗表明，民間力量興建城鎮，都是以市場經濟規律為主導，以民間力量自行管理，因此，充滿活力和動力。我國宋代是城鎮化發展的高峰期，在城鎮發展中打破了唐代以來城坊制的舊格局，實行街巷制的新體制，按照社會需求，大力發展各類手工業、服務業、娛樂業、廣告業，同時取消流傳千年的宵禁，大興夜市，城鎮化水平在當時全世界領先。其基本經驗就是放手讓民間興辦集市，由當地有威望的士紳自治管理集市，政府不設完整的國家行政系統，只負責稅收、消防、治安等。據學者統計，兩宋時期，見于史載的市鎮多達3600多個，其中一部分市鎮，不論人口數量還是經濟發達程度，都超過一般州縣，工商稅收遠高于農業稅收。西方發達國家發展小城鎮的經驗就是充分發揮民間力量。其核心是聘任制和民選的公開監督機制。美國城鎮管理機構由選民通過選舉產生出城市委員會（也稱市議會）。城市委員會聘任市政管理的執行機構——城鎮開發代理董事會。選舉產生的市長、委員、董事等成員基本不拿工資，主要是盡義務，只有市長每月有500美元的補貼。城市開發代理董事會直接承擔行政、社區發展、社區服務、消防、人才資源和風險管理、警察局、公共事務等。古代和西方現代的做法都值得我們在城鎮化的道路上認真借鑒。
上個世紀八、九十年代，我國崛起了一大批依市興城的典型，如福建的石獅、浙江溫州的橋頭、河北的白溝等。近年來，我國交通結構發生了巨大變化，高速鐵路、高速公路、航空、港口快速發展，農村公路也已聯通成網，“村村通”更使得鄉村流通貿易空前發達。在高速鐵路站、高速公路下道口、機場、港口及鄉村交通要道或貨物集散地，自發形成了一個個輻射能力極強、遠達數鄉甚至跨縣的露天集市，它們大多有市無場，有的依托村莊交易，有的就在一片空曠的原野上搭建簡易場所進行交易。針對此類市場，各級政府應因勢利導，組織專門力量幫助做好規劃，提供必要的公共服務和基礎設施。放開手腳，讓市場力量充分釋放，讓民間活力充分展示，以此推進一批新興城鎮的崛起。
市場力量興城，應推行“政府引導、市場主導、社區自治、民主管理”的原則。新崛起的城鎮，應借鑒西方經驗，政府不設系統的行政機構，實行地方自治的做法，管理機構由本地居民通過選舉產生城鎮管理服務委員會。城鎮管理服務委員會決定并聘任城鎮開發代理董事會。每年定期開會，商議重大事項；發生應急事件，隨時開會。城鎮開發執行董事長負責處理行政事務、社區發展等日常工作。政府負責學校、醫院、就業、文化、治安、消防等公共事務管理與服務。
市場興城，走的是先市后城的路徑。這種模式，一是具有很強的生命力。自發生成的市場，自我形成的管理，充滿旺盛的活力，這種活力來自內生性的動力，而不是來自于外力的推動，因此，可持續性強，具有不竭的生命力。二是有利于構建政府、市場、社會三駕馬車各司其職、相互配合、互相制衡的多元治理結構，促使政府把那些不該管、管不了、也管不好的事情，該市場的交給市場，該社會的交給社會，符合行政管理體制改革的大方向。三是充分發揮民間的創造力。民間力量興城，給民間能人搭建了一個施展才華的舞臺，從而大大激發他們的內生動力和創造活力。縱觀我國農村改革的成功經驗，無一不是來自基層民間的創造。四是降低行政成本。由于城鎮管理實行民間自治管理，政府不設系統的行政管理機構，公務開支將大大降低。(完)
文章來源：愛思想2014年1月27日(本文僅代表作者觀點)
本篇編輯：鄭銘
