●《環境保護法》通過稿確立了一個新的基本原則，即損害者擔責原則。以前強調的僅僅是污染者擔責而忽視了生態破壞者的責任，此次修訂則把環境污染和生態損害的責任加以合并，用損害者擔責原則予以概括，更為準確、到位。
●在此次修訂的《環境保護法》中，設置了專門條款規范流域水污染和區域大氣污染的防治問題，實現了由點源的控制向區域的協調和聯動防治轉型，體現了解決環境問題的針對性。
●此次《環境保護法》修訂，授予了環境保護和其他負有環境保護監督管理職責的部門對違法排污設備的查封、扣押權，這對及時解決環境污染和生態破壞的違法問題意義重大。
●此次《環境保護法》的修訂科學借鑒了國際通行的公民訴訟制度，建立起環境公益訴訟制度，通過稿放寬了環境公益訴訟主體的資格條件，強調發揮社會監督政府與企業的作用。最高人民法院應適時出臺環境公益訴訟相關的司法解釋，為環境公益訴訟的實施提供制度保障。
●雖然此次修訂未設置表面上的環境權，卻設置了實質的細化的環境權，這將對公民環境權的保障和發展起到積極的推動作用。建議中央在生態文明建設體制改革方案確立之后再行修訂《環境保護法》，將新的體制入法。
編者按
十二屆全國人大常委會第八次會議4月24日審議通過《環境保護法》修正案草案。從2012年首次公布《環境保護法》修正案草案到現在，這部法律已經歷了兩次公開征求意見，四次審議，才最終獲得通過。新修訂的《環境保護法》有哪些亮點？在落實《環境保護法》時還有哪些難點？本版特約請相關專家撰寫文章，以饗讀者。
《環境保護法》修訂歷時3年多，4月24日終于得以通過，《環境保護法》自1989年頒布實施，到25年后的首次修訂，從最初的小步走到如今的大步跑，立法試水與改革的力度越來越大，體現了民主立法、科學立法、開門立法在環境保護領域的有效實踐。此次《環境保護法》的通過稿具有理念先進、科學民主、手段硬實、模式創新、責任嚴厲等特點。在某種程度上說，此次修訂的《環境保護法》是新中國歷史上最嚴厲的部門基礎法之一。
修訂的亮點
從通過稿的結構、內容來看，借鑒了國外環境法的最新發展趨勢，平衡了各方面的利益，體現了中國環境問題的實際�？傮w來看，具有以下亮點：
一是立法理念有創新。此次《環境保護法》修訂，不僅提出生態文明的理念，而且規定了相關的法律制度、機制和責任，以及保障生態文明理念的具體實施。此外，為建設生態文明，解決現實的環境問題，還必須在先進的立法理念指導之下，創新環境法的基本原則。此次修訂在對傳統的環境保護與經濟社會發展相協調原則修正的基礎之上，明確了經濟社會發展與環境保護相協調的環境優先原則，體現了我國經濟社會發展的新特點和新趨勢，并表明了我國已經具備解決環境問題所需要的經濟實力與技術能力，以及黨和政府對解決環境問題的決心。與此同時，和前幾稿相比，此次《環境保護法》通過稿還確立了一個新的基本原則，即損害者擔責原則。這是四審稿的一個重大突破，以前的修改稿強調的僅僅是污染者擔責而忽視了生態破壞者的責任，而此次修訂則把環境污染和生態損害的責任加以合并，用損害者擔責原則予以概括，更為準確、到位。
二是基礎手段有加強。環境保護必須加強基礎工作，此項基礎工作既包括教育與科技，也包括經濟投入與社會支持。此次《環境保護法》修訂，特別注重教育手段的加強，如將6月5日確定為環境日，而眾所周知6月5日也是世界環境日，這勢必會使得我國公民的環境保護意識得到進一步提高。同時，環境問題也是一個科技問題，因此，此次《環境保護法》的修訂亦十分注重通過以科學研究與技術創新為手段來解決環境問題，從而找到解決問題的抓手。如此法規定，加強環境與健康風險調查研究，加強環境風險評估等。
三是監管模式有轉型。法律必須解決現實的問題，而當下的環境問題和1989年《環境保護法》制定時候的情況可謂大相徑庭。和以前相比，現在的環境問題既是點上的問題，也是面上和線上的問題。1989年《環境保護法》側重于點源的控制與點源違法的法律責任追究。20多年過去了，我國經濟、社會粗放式的快速發展，使得點源污染之間以及點源污染與社會性排放之間相疊加，導致線上與面上的環境污染問題頻發。最近幾年越來越突出的流域水污染問題和區域霧霾污染就是最典型的寫照，在現在的環境法律法規中難以找到有效解決流域水污染和區域霧霾防治的手段。因此，必須通過區域間的聯動、協同、互助及責任分配予以妥善解決。在此次修訂的《環境保護法》中，設置了專門條款來規范流域水污染和區域大氣污染的防治問題，實現了由點源的控制向區域的協調和聯動防治轉型，體現了解決環境問題的針對性。另外，對畜禽養殖和屠宰場的設置可能引發的區域性面源污染，此法也做了考慮。值得注意的是，此次修訂在環境監管中引入了“許可管理”和“信用管理”的模式。通過許可管理，對排污企業實施排污許可，盡可能合并對企業的審批和環境監管，減輕企業的負擔；通過環境信用，那些造成環境污染、生態破壞的企業，將面臨降低甚至喪失環境信譽的處罰，從而使其減少或者失去進一步發展的機會。在當下建設公民信用和企業信用的社會大背景下，這一手段有利于發揮公民和企業守法的自覺性，使強制守法變為自覺守法。
四是監管手段出硬招。環境問題現在之所以如此嚴重，環保部門和其他的一些監管部門的監管不力是主要原因之一，而造成監管不力的主要原因則在于立法所授予的監管措施缺乏強制手段，且實效性不夠。此次《環境保護法》修訂，授予了環境保護和其他負有環境保護監督管理職責的部門對違法排污設備的查封、扣押權，這對及時解決環境污染和生態破壞的違法問題意義重大。另外，為了保證監管的實效性，在此次《環境保護法》修訂中提出了一些協同監管的具體措施，譬如對于環境污染企業，供水部門可停止供水，土地管理部門可禁止向其提供土地，銀行則不得給予其授信，進出口管理部門不得給予其出口配額，證券監管部門可限制其上市或已經上市的不得繼續融資等。這一系列的措施將不僅有利于促進企業實行綠色生產、清潔生產，也有利于地區經濟結構大調整，更有利于我國生態文明建設。此外，此次《環境保護法》修訂在借鑒了《水污染防治法》立法經驗的基礎之上，對于只重經濟增長而忽視環境保護的地方政府，規定了區域限批制度，即對環境污染嚴重的地區，可以暫停審批其環境影響報告書，限制其進一步發展，用限制發展的措施來倒逼地方政府解決區域性的環境問題，倒逼相關企業解決其企業內部的環境問題。另外，對于區域規劃未進行環評而開始建設的，新法也作了措施規定。
五是監督參與顯民主。首先，此次修訂的《環境保護法》中專門設立了信息公開和公眾參與一章，體現了環境保護的民主性�；诠妳⑴c必須堅持科學參與的要求，此次《環境保護法》的通過稿還專門規定了信息公開的要求、程序及條件，并對公眾參與環境保護的渠道、方式和程序做了原則性規定。由此可見，此次《環境保護法》修訂積極響應了黨的十八屆三中全會關于國家治理應注重發揮社會治理作用的方針。其次，為了監督各級人民政府依法履責、保護環境，此次《環境保護法》的修訂中除了規定環境保護地方政府負責制以外，還規定各級政府應向同級人大常委會報告環境保護工作和及時通報重大環境事件的制度，使政府的環境保護工作接受人大的監督，從而通過人大的監督有效地解決地方政府消極履職問題。再次，由于環境保護涉及到千千萬萬社會公眾的利益，為了解決違法企業和地方政府可能發生的不當作為甚至不作為問題，此次《環境保護法》的修訂科學借鑒了國際通行的公民訴訟制度，建立起環境公益訴訟制度。和前幾稿相比，通過稿放寬了環境公益訴訟主體的資格條件，即在設區的市級以上民政部門登記的環保社會組織，只要從事5年以上環境保護工作且無違法記錄即信譽良好，即可以作為原告主體對違法的企業或地方政府提起環境民事或行政公益訴訟，發揮社會監督政府與企業的作用。而且，此次《環境保護法》通過稿還規定了環保社會組織不得以公益訴訟來謀取利益，以避免公益訴訟的混亂或壟斷情形發生。上述規定，健全了環境保護的力量架構，政府、企業、社會達成新的角色平衡，從而形成了新的法律秩序。
六是法律責任求嚴厲。毋庸置疑，法律的強制性在于其嚴厲性。我國的環境污染形勢之所以如此嚴峻，一個很重要的原因便是法律責任不嚴厲。此次《環境保護法》的修訂，在以下幾個方面加強了法律責任的嚴厲性，讓《環境保護法》長出了能夠制裁違法行為的“爪”與“牙”：其一，對4種情況規定了行政拘留措施。如未進行環境影響評價就擅自開工建設的污染項目，對其負責人予以行政拘留；對于偷排、暗排的企業，對其負責人及相關責任人予以行政拘留；對于隱報、瞞報或篡改排污數據的企業責任人予以行政拘留；對于造成重大環境污染事故尚不構成犯罪的相關人員亦可予以行政拘留。行政拘留措施的采用具有極大的威懾力，將對推卸責任的企業起到有效的威懾作用。其二，針對發生重大環境違法事件的地方政府分管領導及環境監管機關的主要負責人，設立了引咎辭職制度。即對于那些因監管缺位、越位、不到位，以及其他一些環境行政違法行為而造成重大影響，或者發生重大環境污染事故的地方政府或環境監管機關的相關領導，責令其引咎辭職，從而通過與其政治前途掛鉤的做法促使其忠實地履行法律規定的職責。其三，對企業規定了按日計罰的措施，即對于那些責令其限期整改卻屢教不改的企業，從責令之日起按日計算罰款，并且鼓勵各地方按照地方實際設定罰款的數額，可見罰款上不封頂。這種嚴厲的制裁措施有利于遏制那些心存僥幸的企業的僥幸心理，并解決違法成本低而守法成本高的問題，做到原則性與靈活性的有效結合。
修訂的難點
此次《環境保護法》修訂雖然設立了諸多制度，創立了諸多機制，并明確了相關法律責任。但是，總體來說，還具有以下難點，需要下一步予以解決。
一是生態保護與環境污染防治如何有機協調的問題�？傮w來說，此次《環境保護法》應當是陸空一體、海陸一體統籌規范，而現實是，修訂側重于污染防治，對于生態保護方面的修改不足。因此，《環境保護法》作為環境領域基本法的地位尚待凸顯，生態和自然資源保護領域的缺陷需要在下一步具體的立法中予以彌補。此次《環境保護法》修訂仍維持了此前《環境保護法》對于“環境”概念的規定，即環境是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。毋庸置疑，環境的概念是平衡的，可謂體現了各方面的因素。那么，既然此次對環境的概念未能做出修改，為何其條文具體內容卻仍然過于側重于規制污染防治？所以，這表明其結構具有一定的失衡，建議在以后制定行政法規與行政規章時能夠彌補這一缺陷。
二是強制措施實施難的問題。眾所周知，環保部門僅僅是環境監管部門，讓其承擔強制措施的實施主體確有一定的難度。如2008年出臺的《水污染防治法》，賦予了環保部門拆除違法排污設備的權力，但是已經過去6年了，流域水污染的現象仍然很突出，主要的原因在于一些非法偷排、違法排污的現象未能得到很好治理，而《水污染防治法》雖然賦予了環保部門拆除違法排污設備的權力，但其實施效果并不盡如人意。同樣，此次《環境保護法》修訂授予環保部門以查封、扣押等執法權力，對于有些個案來說是可以解決執法難的問題，但對于那些大型企業特別是大型國有企業而言，環保部門執行起來可能會有一定的難度。立法授予環保部門執法權力而環保部門卻不敢用或不能用，其結果就是環保部門很可能就成為權力機關追究行政責任的對象，或者社會公眾提起公益訴訟的對象。因此，在此情況下加強環保部門獨立執法能力的建設便顯得尤其重要。此外，此次修改，把所有違法企業的關閉權仍然局限于人民政府，不利于提高環境監管效率。而實踐中，讓環保部門去關閉企業也有難度。下一步可以開展有關授權關閉的試點。
三是公益訴訟需出臺細則。此次《環境保護法》修訂提出的環境公益訴訟，是對國際環境公民訴訟的借鑒和發展，是中國環境民主的跨越式發展。但是，此次修訂忽視了個人的公益訴訟資格。其難處在于，在當前的實際情形下若將個人加進訴訟主體，就會發生因訴訟太多從而導致行政機關產生“訴累”的情況。所以比較穩妥的方式是，先將社會組織納入訴訟主體范圍，待形成新的秩序企業逐漸開始自覺守法，政府逐漸開始嚴格執法時，再將個人納入。而且，當前社會組織具備財力和技術的實際條件，而個人往往不具備這些優勢，因此這一考慮是有合理性的。此外，《環境保護法》設置的公益訴訟規定比較原則。為什么不細化？因為還需要嘗試和探索，如規定得太細，反而會約束這個制度的實施。環境公益訴訟制度的實施，需要解決具體的程序、方法、舉證責任分配以及裁決、執行等方面的細節問題。因此，最高人民法院應適時出臺環境公益訴訟相關的司法解釋，為環境公益訴訟的實施提供制度保障。
修訂的遺憾
此次《環境保護法》的修訂，雖然解決了許多歷史遺留問題，并對環境法律的體制、制度、機制和責任等相關問題進行了很大的創新，但是仍然存在以下遺憾：
一是《環境保護法》沒有明確承認和宣告公民的環境權。在環境污染嚴重的社會背景下，在追求生態文明的時代趨勢下，公民的環境權作為世界民主國家公民得以生存和發展的最為基本的權利，其基礎作用應當得到特別地突出。而在此次《環境保護法》的修訂過程中，在多方學者和社會人士的參與和努力之下，仍然沒能將環境權載入此次通過稿，不能不說是一個遺憾。但是，環境權既是一個總體概念，也是一項具體實踐。此次《環境保護法》修訂專門設立了信息公開和公眾參與制度，并且建立了環境公益訴訟制度，從實踐上保障了公民的知情權、參與權、監督權和訴訟權。這就表明，雖然此次修訂未設置表面上的環境權，卻設置了實質的細化的環境權，這將對公民環境權的保障與發展起到積極的推動作用，令人欣慰。
二是環境保護監管體制不順的局面仍然沒有得到理清。我國的資源問題、生態問題和環境問題總體嚴峻的局面，說明環境保護的監管體制急需理順。但是，此次《環境保護法》修訂對環境保護的監管體制并未做出調整，這說明部門間的利益未能得到有效的協調。目前，如何區分與協調統一監督管理和分工監督管理負責的關系、層次及其直接性與間接性，在執法實踐中是一個大問題，如不解決很多先進的環境法律制度、機制將難以在實踐之中發揮有效的作用。按照黨的十八屆三中全會決定的要求，此次進行生態環境保護，中央將成立生態文明改革領導小組，開展生態文明體制建設的改革工作。因此，建議中央在生態文明建設體制改革方案確立之后再行修訂《環境保護法》，將新的體制入法。
三是立法結構瘸腿的現象沒有得到糾正。1989年的《環境保護法》給環境下了一個大概念，既包括自然資源，還包括生態環境；既包括生態保護，還包括污染防治。但總體來說，該法側重于污染防治，甚至一些學者基于此認為該法本質上是污染控制法。雖然此次修訂《環境保護法》規定了生態補償等措施，但是總體來說和生態保護有關的自然資源開發利用、林業環境、農業環境、水環境、水土保持等方面規定修改得很少，綜合性不足，立法結構瘸腿的現象沒有得到糾正。基于《環境保護法》仍然屬于全國人大常委會通過的法律，與《水法》、《森林法》、《土地管理法》等的法律層級一樣，難以起到統帥這些環境資源專門領域法律的作用，以及沒有上升為大環境意義上的環境保護基本法的現實情況。所以，一些學者認為此次修訂的《環境保護法》，部門立法的色彩仍很濃厚，可以為環境保護部門提高執法監管能力和實效所用，但對于遵守各領域專門立法的水利、國土、林業、海洋等部門則難以適用。該立法缺陷會造成這樣一個后果，即一些制度的設計會存在相互沖突或相互重合的情況，如環境信息公開和環境公益訴訟是否僅針對污染控制領域？對于水資源保護、森林資源保護、土地資源保護等領域的生態破壞行為，行政主管部門和法院能否以已有專門法律為由，不適用《環境保護法》的信息公開和公益訴訟規定？值得進一步研究。
一部法律不可能采納所有的意見�？傮w來說，此次修訂《環境保護法》借鑒和吸收了國際上一些成熟的、民主的法律制度，譬如環境公民訴訟制度、信息公開制度、公眾參與制度等，并廣泛吸收了各界學者和實務工作者等人士多年的意見與吁求，因此得到了社會各界的廣泛好評。雖然有缺憾，但是還是可以說，此次《環境保護法》修訂是一次滿足各界期望的、成功的修訂。
作者系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、中國社科院法學所教授
