●環保領域實現特許經營后，地方政府向企業購買公共服務，兩者之間不再是行業管理關系，而是服務關系。

●目前環保產業還沒有成熟的項目融資模式與特許經營法的缺失有很大的關系。特許經營立法會促進環保企業成長，增強企業在融資市場上的融資能力。

●PPP立法最關鍵的問題是定原則和框架，明確政府各部委的權力職責劃分，解決與現有法律沖突的問題。

●《管理辦法》提出，國家鼓勵和引導能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的項目實施特許經營。

去年以來，在PPP模式成為地方政府化解資金壓力重要抓手的背景下，缺少明確法律規范，讓民營資本對進入能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域望而卻步。 截至去年年底，由國家發改委牽頭起草的《基礎設施和公用事業特許經營法》已經過8次修改討論，至今仍未出臺，特許經營中出現的許多問題也無從規范。因此，這項法案的立法進程再次被提上議程。

國家發改委近日再次就《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（征求意見稿）向社會公開征求意見，這意味著層級較低的《管理辦法》有望先一步出臺。

為何《特許經營法》遲遲沒有出臺？《管理辦法》先行有何用意，強調了哪些重點？

立法需求迫切卻困難重重

應設立一個專門機構進行部門間協調

作為推廣PPP（政府與社會資本合作）模式的重要制度設計，《特許經營法》目前正由國家發改委加緊起草，其征求意見稿此前已八度修改、反復推敲。

據了解，早在五六年前，國家發改委有關機構就提出制定《特許經營法》，但當時并沒有列入全國人大的立法規劃。中國水網總編輯傅濤曾指出，環保領域實現特許經營后，地方政府向企業購買公共服務，兩者之間不再是行業管理關系，而是服務關系。現在特許經營雙方在很多事項上是依靠合同，如果沒有特許經營立法，政府的采購意愿差別非常大，企業也沒辦法提供規范服務，導致合同制定時非常復雜。“有了立法，合同就可以很薄了。”他說。

在E20環境產業研究院執行院長薛濤看來，特許經營立法最主要的是約束政府的行為，由于在特許經營中政府處于強勢，極易因隨意性和法制不到位給行業發展帶來諸多不利因素。“目前環保產業還沒有成熟的項目融資模式與特許經營法的缺失有很大關系。特許經營立法會促進環保企業成長增強高企業在融資市場上的融資能力”。他說。

同時，法規的出臺可能使我國在特許經營行政管理方面更進一步。薛濤建議，我國未來應該在特許經營領域引入外部化的監管，一方面通過政府行政管理部門進行監督，另外一方面也需要通過專業的第三方監督和評級機構進行監管。

去年以來，在PPP模式成為地方政府化解資金壓力重要抓手的背景下，《特許經營法》的立法進程再次被提上議程。然而，因牽涉不同部門間的協調，推動《特許經營法》的進程較為艱難。在現有體系下，涉及PPP項目審批的事宜屬于國家發改委的權限；但項目涉及政府出資的部分又和財政部有關。

曾有政府人士表示，目前，《特許經營法》的征求意見稿由國家發改委起草，但財政部也出臺了不少PPP文件、法規，這造成了協調問題。規定之間不銜接與法律法規的效力層級較低、具體制度有待完善，也成為我國特許經營規章體系存在的問題。

對此，濟邦咨詢公司董事總經理張燎表示，“經驗證明，專門的組織協調機構在信息收集、政策研究、立法建議、知識傳播、能力建設等工作上可以發揮重要作用。”從世界各國的特許經營實踐來看，部門間協調難、規章不協調的問題普遍存在，而通常的解決辦法是——設立專門的協調機構。

《管理辦法》先行用意何在？

走立法程序時間長，先在實踐中完善

目前，一個專門的協調機構已經成立。根據國務院部署和要求，為加強組織領導，形成工作合力，國家發展改革委近日牽頭成立基礎設施和公用事業特許經營立法工作領導小組。領導小組包括財政部、國土資源部、環境保護部等多個部門。

下一步，國家發改委將牽頭組織召開基礎設施和公用事業特許經營立法工作領導小組第一次會議，部署進一步深化立法重點問題研究，加快相關立法進程。

《特許經營法》起草小組成員、清華大學建設管理系教授王守清介紹說，PPP立法最關鍵的問題是定原則和框架，明確政府各部委的權力職責劃分，解決與現有法律沖突的問題。“在PPP立法的框架下，確立《特許經營法》過程較為困難，有時為一個字爭論一個小時。而這次征求意見的是‘辦法’而非‘法’，因為走立法程序時間長，地方又等著籌錢。”他說。

因此，有業內人士分析，《管理辦法》有望先行一步。考慮到時間緊迫，這次先出規章再在實踐中完善，也有利于推動立法進程。

《管理辦法》有哪些重點？

明確項目條件、特許經營方式、各方權責

據了解，《管理辦法》將以部門規章形式頒布。其中提出，國家鼓勵和引導能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的項目實施特許經營。

實施特許經營的基礎設施和公用事業項目，應當具備以下條件：符合內外資準入等有關法律法規規定；具有公益性、長期性、可經營性，風險可分擔；項目建設運營的標準和監管要求明確；能夠物有所值，即與傳統政府投資模式相比，社會資本參與能提高公共服務質量和效率，或者有效降低項目全生命周期成本。

對于特許經營的方式，《管理辦法》規定可以采取以下方式：在一定期限內，政府授權特許經營者投資、建設、運營、維護基礎設施和公用事業，包括現有基礎設施和公用事業的改建、擴建，期限屆滿移交政府；在一定期限內，政府授權特許經營者運營、維護已建成的基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；在一定期限內，政府授權特許經營者提供公共服務。同時，《管理辦法》對特許經營的期限也做了相應規定。

《管理辦法》對特許經營的授予、特許經營協議的簽署、特許經營雙方的權利義務、監督管理以及有關法律責任進行了明確。

此外，《管理辦法》還規定，特許經營可行性評估應當委托有關工程咨詢等第三方機構進行。實施機關應當根據經批準的實施方案，按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規規定，通過招標、競爭性談判等市場競爭方式依法選擇特許經營者，并進行公示。


 

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